Origem, estrutura urbana regional e papel funcional das principais cidades do eixo Brasília-Anápolis-Goiânia
Fernando Negret Fernandez
Professor e pesquisador da Universidade Nacional Autônoma do México (UNAM), da Universidade Nacional da Colômbia, da Universidade Católica de Brasília e do Centro Universitário Alfa. Consultor das Nações Unidas, do Banco Mundial, do Banco Interamericano de Desenvolvimento, do Ministério do Meio Ambiente e do Fundo Nacional de Meio Ambiente.
Lorena Silva Brandão
Mestre em Desenvolvimento Regional pela Faculdades Alves Faria.
1. Introdução
O presente trabalho aborda as cidades, os municípios, regiões metropolitanas e os conglomerados urbanos que integram o Eixo Brasília-Anápolis-Goiânia. Nessa perspectiva se analisam as origens e propósitos das fundações dessas três principais cidades, a sua estrutura setorial econômica e o papel funcional que, com base nos equipamentos, serviços e infraestrutura que dispõem, desempenharam e ainda desempenham na ocupação territorial, no desenvolvimento regional e na consolidação do eixo.
Os objetivos do estudo estão orientados a analisar a origem das três principais cidades do eixo, Brasília, Anápolis e Goiânia, e explicar como estas importantes cidades do Centro-Oeste, particularmente a Capital Federal e a Capital de Goiás, foram planejadas como cidades administrativas, mas também para desempenhar o papel regional de apoiar o desenvolvimento do interior do Brasil e do Estado de Goiás respectivamente. Como se poderá ver adiante nesse artigo, os fundadores e criadores destas duas capitais explicam os propósitos com relação ao desenvolvimento regional do interior do Brasil, do Centro-Oeste e do estado de Goiás. No caso de Brasília, Juscelino Kubitscheck, como fundador da capital e Lúcio Costa como criador do Plano Piloto afirmam com clareza o que esperam que contribuirá a capital federal nos territórios de sua influência. Igualmente acontece no caso de Goiânia, pois a capital de Goiás foi a mais importante materialização da Marcha para o Oeste de Getúlio Vargas e do seu fundador o governador Pedro Ludovico Teixeira, que pretendia mudar a velha capital da Cidade de Goiás, para uma nova região que apoiasse o desenvolvimento do estado. Já no caso de Anápolis, a mais antiga das três cidades, assumiu seu papel regional em razão da sua estratégica localização na rodovia Belém-Brasília, o qual lhe permitiu se constituir em centro de distribuição de mercadorias, de apoio à produção regional e de agregação de valor à produção agropecuária e mineral da sua região de entorno. Esta função é apoiada pelo seu dinâmico Distrito Agroindustrial de Anápolis (DAIA), o maior do Centro-Oeste.
Este estudo se justifica na medida em que o papel funcional das cidades no desenvolvimento regional é um elemento fundamental do planejamento urbano-regional. Ou seja, a determinação conceitual e o planejamento do papel funcional das cidades no contexto regional implica em uma adequação qualificada e especializada dos serviços públicos, dos equipamentos sociais e da infraestrutura necessária para o desempenho da função regional programada para as cidades. Neste sentido, os papeis funcionais das cidades estão geralmente relacionadas com as potencialidades econômicas regionais, tais como o apoio à produção agropecuária, ao extrativismo vegetal ou mineral, à industrialização de recursos naturais, apoio à atividade turística, às atividades comerciais, trânsito e distribuição de mercadorias em cidades portos, e diversos serviços de apoio às atividades sociais, administrativas e econômicas. Como poderá ser verificado, no texto deste artigo se realiza esse tipo de reflexões, relacionadas com o papel das cidades no desenvolvimento do eixo e da região do Centro-Oeste.
Em termos metodológicos o trabalho se apoiou na definição territorial do eixo que a Companhia de Planejamento do Distrito Federal (CODEPLAN) desenvolveu, na qual incorpora Brasília Distrito Federal com sua Área e Periferia Metropolitana, Anápolis com seu conglomerado urbano e Goiânia com sua Região e Periferia Metropolitana. Estes três grandes componentes urbano-regionais e as cidades que lhes deram origem são a base territorial de análise do presente estudo.
Os resultados do trabalho se apresentam em quatro itens. O primeiro trata do conjunto das unidades territoriais que integram o eixo, ou seja, as três grandes unidades urbano-regionais definidas pela CODEPLAN com seus 36 municípios, incluindo Goiânia e Anápolis, além de tratar das características gerais do eixo em termos naturais e sua significação demográfica e de mercado na região e no Brasil. O segundo item trata da origem das três principais cidades, especialmente Goiânia e Brasília, que como capital estadual e nacional respectivamente, foram construídas para promover a ocupação do território e o desenvolvimento regional. Ainda neste item se trata da acelerada expansão urbana de Brasília e de Goiânia. No item terceiro, aborda-se o papel funcional das três cidades com relação às três fases produtivas que se considera ocorreram sequencialmente entre as décadas de 1970 e 1990 na região do Centro-Oeste. O quarto item analisa a estrutura econômica setorial dessas três principais cidades, além de mostrar o predomínio econômico de Brasília no âmbito do eixo e as grandes diferenças entre seus setores econômicos predominantes.
O artigo conclui com as considerações finais, nas quais se destacam a integração das unidades do eixo, os principais aspectos das origens das cidades e seu papel funcional inicial e atual na ocupação do território no Centro-Oeste e na sua região de influência. Ressaltam-se as diferenças nas suas estruturas econômicas e se sugere estudos complementares para entender as causas do sucesso do eixo na expansão econômica e demográfica e para conhecer as condições socioambientais da população.
2. Metodologia
O trabalho foi realizado com base em pesquisa bibliográfica e documental. O Eixo Brasília-Anápolis-Goiânia é um objeto de pesquisa recente e de fato não existe muita bibliografia, nem documentos oficiais abordando este território de grande dinamismo econômico e demográfico e de relevância estratégica nacional.
As fontes bibliográficas consultadas foram a CODEPLAN, IBGE, IPEA, as Secretarias de Gestão do Território e Habitação, e a de Planejamento, Orçamento e Gestão do Governo do Distrito Federal; o Instituto Mauro Borges (IMB) da Secretaria de Estado de Gestão e Planejamento, e a Secretaria de Estado das Cidades de Goiás e a prefeitura de Anápolis. Foram pesquisados como fontes bibliográficas autores e pesquisadores sobre a história e origem das principais cidades do eixo, bem como sobre a ocupação territorial, a dinâmica demográfica e o desenvolvimento regional do Centro-Oeste.
Segundo documento da CODEPLAN (2014),1 o território do Eixo está integrado pelo Distrito Federal e pelos municípios que integram a Área e Periferia Metropolitana de Brasília, por Anápolis e os municípios que integram seu conglomerado urbano, e por Goiânia e os municípios que fazem parte da Região e Periferia Metropolitana. Esta delimitação das unidades urbano-regionais que integram e definem o eixo conforme a CODEPLAN, foi utilizada pelo presente trabalho e com base nela fez-se as análises históricas das cidades principais, analisou-se o papel na ocupação territorial do Centro-Oeste e seu atual papel no eixo e na região de influência com base nas suas funções administrativas, os equipamentos, a infraestrutura e os serviços. Estas análises permitiram entender que as três principais cidades do eixo têm estruturas econômicas diferenciadas e por esta razão seu papel funcional regional também ocorre de maneira diferente com base nas suas atividades administrativas, de gestão e de apoio à produção e à população.
3. Resultados
3.1. Unidades territoriais integrantes e algumas características gerais do eixo
No documento elaborado pela CODEPLAN, as unidades territoriais político-administrativas que integram o eixo são as seguintes (Ver mapa): a) além do Distrito Federal com suas 31 Regiões Administrativas, inclui a Periferia Metropolitana de Brasília com os seguintes municípios: Águas Lindas de Goiás, Alexânia, Cidade Ocidental, Cocalzinho de Goiás, Cristalina, Formosa, Luziânia, Novo Gama, Padre Bernardo, Planaltina de Goiás, Santo Antônio Descoberto e Valparaíso. A Aglomeração de Anápolis, além deste município inclui Abadiânia, Campo Limpo de Goiás e Ouro Verde. A Periferia Metropolitana de Goiânia inclui os seguintes municípios: Abadia de Goiás, Aparecida de Goiânia, Aragoiânia, Bela Vista de Goiás, Bonfinópolis, Brazabrantes, Caldazinha, Caturaí, Goianápolis, Goianira, Guapó, Hidrolândia, Inhumas, Nerópolis, Nova Veneza, Santo Antônio de Goiás, Senador Canedo, Teresópolis e Trindade.
Conforme a definição geográfica anterior da Codeplan, mediante três unidades urbano-regionais, o eixo se encontra integrado pelo Distrito Federal, os municípios de Goiânia e Anápolis e 34 municípios adicionais, todos pertencentes ao estado de Goiás. Para este conjunto de unidades territoriais e urbanas foi estimado em 2014 um total de 6.800.000 habitantes, sendo 4.000.000 localizados no Distrito Federal e na sua área metropolitana, 400.000 no conglomerado urbano de Anápolis e 2.400.000 na região metropolitana de Goiânia (CODEPLAN, 2014, p. 38).
O território do eixo, somando o Distrito Federal e os Municípios de Goiás tem aproximadamente uma área de 40.460 km², a qual é sete vezes maior que a do Distrito Federal, estimada em 5.780 km². A seção longitudinal de maior extensão em linha reta entre os municípios mais afastados do eixo é de aproximadamente 375 quilômetros (IMB, 2013; IBGE, 2014).2
Na Tabela 1 e no Mapa 1 pode ser apreciada a desigualdade das áreas dos municípios do eixo, dentre os quais se destaca Cristalina, por deter a maior área, inclusive mais extensa que a do Distrito Federal, além de ser o principal produtor de feijão e tomate de Goiás e destacado produtor de soja, milho, algodão e arroz do estado. No âmbito do eixo é o principal município produtor agrícola, sendo que entre os outros municípios não existe nenhum com um nível de produção próximo.
Tabela 1 –
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Mapa 1 – Território do Eixo Brasília-Anápolis-Goiânia
As principais atividades econômicas urbanas das três cidades estruturantes do eixo são as seguintes: em Brasília, a principal atividade é a administração pública, em Anápolis destaca-se a indústria, e em Goiânia, os serviços, as quais demonstram que existem características bem diferenciadas entre as três cidades. Esta análise será realizada mais adiante com maior detalhe no item 3.4 que trata da estrutura setorial produtiva destas três principais cidades do eixo, contida na Tabela 6.
O eixo é hoje considerado, “o 3º maior mercado do País, com renda disponível para consumo de quase 140 bilhões de reais, superado apenas pelas regiões metropolitanas de São Paulo e do Rio de Janeiro” (CODEPLAN, 2014, p. 7).
Na seguinte Tabela 2 se pode verificar a participação no PIB das três unidades territoriais que integram o eixo, sendo que a região metropolitana de Brasília representa quase 80% do total, e Goiânia e Anápolis significam juntas os 20% restantes. Cabe destacar que sendo a Administração Pública o setor econômico principal do Distrito Federal, é possível deduzir que grande parte desse importante PIB de Brasília está correlacionada com os salários dos funcionários públicos e com os gastos em obras e funcionamento da Capital Federal.
3.2. Origem, significado na ocupação do território e dinâmica demográfica das principais cidades do eixo
É evidente que o eixo Brasília-Anápolis-Goiânia, estruturado a partir da BR 060, teve sua origem quando da construção, primeiro da capital goiana inaugurada em 1942 e 18 anos depois, da capital federal em 1960. O crescimento acelerado das duas cidades e seus conseguintes processos de metropolização, impulsionados pelo desenvolvimento da administração pública e dos serviços nas duas capitais, além dos avanços da agricultura mecanizada no campo de Goiás, são as causas fundamentais da consolidação do eixo.
Vários aspectos concorreram em momentos históricos diferentes para que o Eixo se consolidasse no inicio do século XXI como um território ocupado por uma “população de 6,8 milhões de habitantes e um PIB de R$ 270 bilhões” (CODEPLAN, 2014, p. 5) e, portanto, possuisse a maior renda per capita do Brasil. Não obstante que a ocupação e interiorização do desenvolvimento do interior do país sempre tem estado presente como um projeto nacional, foi a “Marcha para o Oeste”, incluindo a construção de Goiânia desde 1933 até a sua inauguração em 1942, como iniciativa institucional do governo de Getúlio Vargas, o que realmente deram início à ocupação territorial e ao desenvolvimento regional e urbano nessa região central do Brasil. Posteriormente, foi a construção de Brasília que determinaria a geração e estruturação do eixo entre a capital Goiana e a capital nacional, em construção a partir de 1956.
Para Luís Estevam, o governo de Vargas considerava fundamental implantar uma nova cidade na região central do país, tanto como um instrumento material que apoiasse a expansão do capital incorporando novas terras e promovesse o desenvolvimento regional no interior, bem como significasse um símbolo de modernização e novos tempos, que era um lema institucional desse governo:
A implantação de uma nova cidade no planalto traduzia o desejo do presidente e alimentava a ‘expansão capitalista’ em seu processo de incorporação de novas frações do território nacional, representando ainda um símbolo do Estado Novo e constituindo marco significativo na política de interiorização (ESTEVAM, 2004, p. 100).
Além deste contexto de uma política nacional de expansão territorial para o interior do país, o projeto da construção de Goiânia também significou uma estratégia política do Governo Vargas e do seu aliado Pedro Ludovico Teixeira, verdadeiro criador da nova capital do Estado, para confrontar a influência das antigas elites goianas que tinham a sua base de atuação na antiga capital Goiás Velho.
Pedro Ludovico como governador concordava com a necessidade de criar-se uma nova capital em uma região com melhor localização para apoiar o desenvolvimento regional do estado, sem as restrições de recursos naturais e de comunicação da decadente Goiás Velho e longe dos adversários políticos que mantinham influência sobre governantes regionais e locais no Estado. Nesta perspectiva, em finais de 1932, foi instituída uma comissão para a seleção do lugar da construção da nova capital, em 1933 foi assinado o decreto que determinava a construção definitiva de Goiânia e, em 1942, finalmente, foi inaugurada a cidade projetada para 50.000 habitantes segundo o plano urbanístico de Atílio Correa Lima (CHAUL, 1997, p. 16).
A nova capital de Goiás teve um acelerado crescimento urbano e em poucos anos a cidade superou os 50.000 habitantes para os quais tinha sido projetada. Vários aspectos foram determinantes para esta expansão demográfica e da estrutura urbana da cidade, dentre os quais se pode mencionar os seguintes: a migração desde Goiás Velho dos funcionários públicos para a nova capital com a transferência das atividades administrativas; a migração tanto do interior do estado como de outros estados do Brasil de trabalhadores e suas famílias para a construção da cidade; a migração de diversos profissionais, comerciantes e prestadores de serviços vinculados à construção da nova capital e à atenção da população urbana nela residente; a migração de famílias que vieram rebuscar as vidas, atraídas pelas possibilidades de conseguir, de forma regular ou por invasão, um lote e moradia, principalmente fora dos limites do plano urbano original, já superado na sua população planejada.
Segundo o IBGE (Sinopse 2010, Tabela 6),3 e como pode ser verificado na seguinte Tabela 3, a capital Goiânia teve a sua máxima expansão relativa entre 1950 e 1960, quando triplicou a sua população. Entretanto, no período de 1960 e 1970 cresceu de forma absoluta 236.279 habitantes, que representam 153% de expansão e entre 1970 e 1980, um incremento de 348.333 habitantes, significando um crescimento demográfico de 89,4%. Estas cifras e as das décadas posteriores demonstram a dinâmica de Goiânia.
Entretanto, a construção de Brasília a partir de 1956, não significou somente a implantação do outro polo do eixo, mas a construção da Capital Nacional, que posteriormente se constituiria no principal fator de expansão demográfica de Goiânia, do conjunto do eixo e em boa medida de todo o Centro-Oeste. Na realidade, Brasília desempenhou e continua desempenhando um papel fundamental na integração do território nacional e no desenvolvimento regional em um âmbito macrorregional.
Cabe lembrar que Lucio Costa manifestou no “Relatório do Plano Piloto de Brasília” (DETUR-DF, p. 2, s.n., s.d.) que a nova capital não seria “decorrência do planejamento regional, mas a causa dele, a sua fundação é que dará ensejo ao ulterior desenvolvimento planejado da região”. Desta forma, o criador de Brasília já antevia que a nova capital teria um impacto regional, o qual o tempo tem demonstrado objetivamente, mesmo que não tenha sido conduzido por um planejamento regional com critérios socioambientais de sustentabilidade.
Juscelino Kubitschek na sua obra “Porque construí Brasília” enfatiza nos objetivos socioeconômicos da construção da nova capital como a meta síntese do seu Programa de Metas, e afirma que com Brasília buscava o “desenvolvimento econômico e social do interior e a exploração das vastas, desertas e férteis áreas de Goiás e Mato Grosso, onde amadurece o futuro da nacionalidade” (KUBITSCHEK, 1975, p. 17). Desta forma fica claro que a concepção e construção de Brasília, nas palavras do seu criador e do seu construtor, já continham a ideia de que a nova capital cumpriria um papel regional na ocupação e desenvolvimento do território do Centro-Oeste e do país como um todo.
No Plano Estratégico de Desenvolvimento do Centro-Oeste 2007-2020, (MINISTÉRIO DE INTEGRAÇÃO NACIONAL, p. 21) se afirma:
A Marcha para o Oeste ganha novo impulso com a construção de Brasília e a abertura de rodovias do Plano de Metas de Juscelino Kubitscheck, e organiza o território nacional e a integração produtiva do mercado brasileiro. A rede viária construída a partir de Brasília facilitou a expansão da soja, cultura agrícola dos cerrados, e preparou a integração do Centro-Oeste ao mercado liderado pelo Sudeste; ao mesmo tempo abriu caminho para as primeiras grandes correntes de povoamento regional.
Nesses termos o relevante papel de Brasília, não somente se limita à consolidação do eixo com Goiânia, mas transcende em termos territoriais e econômicos, já que não somente contribui para a integração regional do Centro-Oeste e da Amazônia, mas facilitou a expansão produtiva e a integração econômica destas regiões ao mercado nacional, comandado desde o Sudeste.
Marília Steinberguer destaca a formação de uma nova rede ou estrutura regional urbana que está em desenvolvimento a partir do Centro-Oeste e avançando para a região norte. Segundo a autora, essa rede se inicia em Brasília, inclui Goiânia e dirige-se ao oeste, “foi criada a partir dos anos 60, representando a projeção de sua área de influência sobre o território nacional, onde o principal eixo de conexão regional é a ligação entre Brasília-Anápolis-Goiânia-Rondonópolis-Cuiabá” (STEINBERGUER, 2000, p. 613). Desta maneira Marília já estava acompanhando o processo de estruturação do eixo e prevendo a sua prolongação para Mato Grosso, mas evidentemente isso ainda não está ocorrendo com o grau de intensidade como acontece entre Brasília e Goiânia. O fluxo de veículos pela BR 060, com a sua calçada duplicada entre essas duas capitais, é bem maior que o fluxo entre Goiânia e Rondonópolis-Cuiabá.
No mesmo sentido a CODEPLAN (2014, p. 6), considera que:
Foi a partir da fundação de Brasília em 1960, contudo, que o processo de ocupação do oeste brasileiro ganhou uma dimensão ainda maior, tendo ela cumprido a função de força motriz do processo de interiorização da economia brasileira, inclusive por ter funcionado como ponto de recepção de migrantes das distintas regiões litorâneas e de distribuição rumo às terras desocupadas do oeste, beneficiando-se do fato de ser o epicentro da malha rodoviária nacional, então em estruturação, e que passou por exponencial expansão nas décadas seguintes.
De fato, Brasília funcionou não somente como centro de apoio para a ocupação territorial e desenvolvimento econômico regional do Centro-Oeste, mas também como centro de recepção de migrantes e cuja expansão demográfica foi das mais aceleradas no contexto nacional. Neste sentido o estudo Redes Urbanas Regionais (IPEA-IBGE, 2002, p. 169) afirma que “A construção de Brasília atraiu grande contingente de imigrantes, inclusive do próprio entorno de Goiás e Minas Gerais, criando no interior do país uma área de grande adensamento populacional”.
Na Tabela 4 pode-se observar o rápido crescimento da Capital Federal, a qual em duas décadas alcançou a população de Goiânia. Em 1970 Brasília já superaria a capital goiana em 156.231 habitantes, que representavam 40% da sua população (IBGE, 2011). Nas décadas seguintes o Distrito Federal teve maior incremento de população que Goiânia, inclusive recebendo no seu entorno os pequenos produtores rurais do estado de Goiás que foram expulsos do campo com a mecanização da agricultura e a concentração da propriedade da terra.
Conforme dados da Sinopse do Censo de 2010 (IBGE, 2011) o Distrito Federal com uma população de 2.570.160 habitantes representava 20,6% dos 12.482,963 habitantes de toda a região do Centro-Oeste, o qual demonstra a rápida expansão da Capital Federal e sua significação demográfica regional. Além desta relevância demográfica, também é importante o papel econômico no mercado regional, pois assim como o Distrito Federal possui a mais alta renda per capita entre os estados federados, também o Centro-Oeste a possui entre as cinco macrorregiões nacionais.
Com relação ao processo de crescimento demográfico de Brasília, o estudo Redes Urbanas Regionais (IPEA-IBGE, 2002, p. 189),4 afirma:
Brasília teve uma dinâmica espacial peculiar, canalizando o fluxo populacional para o entorno goiano do Distrito Federal. De fato, a microrregião Entorno de Brasília, cujos municípios fazem parte do aglomerado de Brasília (RIDE), apresentou as maiores taxas de crescimento entre todas as microrregiões do Estado de Goiás (5,59% no período 1980-91 e 6,44% no período 1991-96), considerando que tanto Goiás como Centro-Oeste, no seu conjunto, cresceram respectivamente a taxas de 2,3% e 3% no período 1980-91 e 2,4% e 2,2% no período 1991-96.
O estudo do IPEA ainda explica que este comportamento populacional demonstra, que no caso do estado de Goiás, a sua população produtiva foi sensivelmente reduzida. Este comportamento demográfico, como já foi comentado anteriormente, é produto da concentração da propriedade da terra e da mecanização da sua exploração agropecuária, dois processos simultâneos que convergem expulsando o pequeno proprietário e a força de trabalho.
Adicionalmente cabe comentar que um fator determinante da expansão demográfica de Brasília e Goiânia e da consolidação do Eixo foi a implantação das políticas do II PND, as quais incentivaram e promoveram a ocupação territorial do Centro-Oeste com atividades agropecuárias, bem como da integração da Amazônia a partir da rodovia Belém–Brasília. Esta rodovia BR 153, foi inaugurada em 1959 e seu asfaltamento concluído em 1974, fato que impulsaria o desenvolvimento de Anápolis devido a sua estratégica localização no entroncamento desta rodovia com a Brasília-Goiânia ou BR 060.
Anápolis é mais antiga que Brasília e Goiânia, pois desde o século XVIII era um lugar de descanso dos tropeiros e garimpeiros a caminho para as lavras de ouro localizadas em regiões próximas como Pirenópolis, Corumbá, Santa Cruz, Silvania e a antiga capital Cidade de Goiás. Já na segunda metade do século XIX, existia um pequeno povoado que se expandiu a partir da construção em 1871 de uma capela, sendo elevado à categoria de município no ano de 1907. Entretanto, cabe ressaltar que foi a construção de Brasília e particularmente a posterior construção da rodovia Belém-Brasília o que motivou a expansão da cidade, pois a sua localização estratégica promoveu a construção do DAIA em 1976 e a Estação Aduaneira do Interior (EADI) ou “porto seco” em 1999, os quais foram determinantes para a consolidação da cidade como terceiro polo industrial do Centro-Oeste.
Na Tabela 5 pode ser verificado que a expansão demográfica de Anápolis entre as décadas de 50 e 60 foi de somente 15,6%, entretanto nas duas décadas seguintes foi de 76,8% e de 71,3%, o que é explicado pela construção de Brasília e a rodovia Belém-Brasília, inauguradas as duas em 1960, bem como pela implantação do DAIA.
Os anteriores dados e análises sobre a expansão demográfica das cidades de Brasília, Anápolis e Goiânia suscitam uma explicação desse crescimento desde uma perspectiva regional mais complexa, e neste sentido cabe examinar os papeis funcionais regionais que esses centros urbanos desempenharam e desempenham no desenvolvimento do eixo e do conjunto da região Centro-Oeste.
3.3. Papel funcional regional das principais cidades do eixo, Brasília-Anápolis-Goiânia e no seu entorno imediato, nas fases produtivas do Centro-Oeste
É sabido que as cidades cumprem um papel funcional no desenvolvimento de suas regiões de influência ou nas redes urbanas regionais, e neste sentido é relevante conhecer essa relação funcional das principais cidades do eixo com o desenvolvimento do agronegócio na região Centro-Oeste e no seu entorno. Nessa perspectiva, é conveniente analisar alguns aspectos específicos das mudanças produtivas ocorridas nesta região e de que forma as principais cidades do eixo, Brasília, Goiânia e Anápolis, se relacionam com esses diferentes processos produtivos regionais.
Conforme Marília Steinberguer (2000, p. 613) a região Centro-Oeste teve um processo de transformação produtiva em três décadas que pode ser entendido em três fases diferentes: A primeira fase na década de 1970, com a chegada dos pioneiros da soja a Mato Grosso do Sul e Goiás; a segunda na década de 80, com a expansão e consolidação da produção da soja e milho; e, a terceira fase, na década de 90, quando ocorre a consolidação da produção integrada grãos-carne com a participação de capital internacional e nacional e o deslocamento para o Centro-Oeste dos grandes conglomerados industriais do Centro-Sul.
É de interesse realizar algumas considerações sobre essas três fases produtivas e sua relação com as principais cidades do eixo, com o fim de estabelecer quais têm sido as influências mútuas do eixo sobre o desenvolvimento do Centro-Oeste e do desenvolvimento do agronegócio na expansão das cidades do eixo. O papel funcional de apoio à produção e à população que as cidades desempenham nas suas regiões de influência é específico no caso da agricultura e da pecuária. Estas atividades produtivas exigem e promovem nos centros urbanos a construção e instalação de equipamentos e serviços para melhorar as condições da produção.
No caso do Centro-Oeste como um todo e em relação com o surgimento e consolidação de centros urbanos com funções de apoio às atividades do agronegócio, mediante o oferecimento de instalações de silos para armazenagem, comercialização de insumos para a agricultura e a pecuária, vendas de maquinaria e prestação de serviços especializados, entre outros, podem ser mencionadas cidades com este funcionamento nos três estados da região. Em Goiás, destacam-se as cidades de Rio Verde e Itumbiara apoiando suas áreas de influência desde o início da chegada da soja ao estado e mais recentemente Cristalina e Catalão, região mais próxima de Brasília, onde estes dois centros urbanos cumprem funções de apoio à relevante produção de grãos nesses dois municípios e nos do seu entorno. Em Mato Grosso, inicialmente destacou-se a cidade de Rondonópolis, posteriormente surgiram Primavera do Leste e ao norte Sorriso e Lucas de Rio Verde, entre outras. Mais recentemente e com a expansão da soja e produção de outros grãos no Oeste desse estado, consolidou-se como centro urbano de apoio Tangará da Serra, em uma região que inclui os municípios de Sapezal, Campo Novo de Parecis e Campos de Júlio, todos grandes produtores de soja e milho. Em Mato Grosso do Sul, onde inicialmente se propagou a soja desde os vizinhos estados do Sul, desenvolveu-se como centro-regional Dourados, o qual apoia uma região integrada por municípios como Maracaju, Ponta Porá, Rio Brilhante e Sidrolândia, todos importantes produtores de grãos, principalmente soja e milho. Mais recentemente surgiu São Gabriel do Oeste apoiando uma nova região também produtora de soja, milho e sorgo ao norte do estado.
A localização de serviços de armazenagem, de comercialização de maquinaria e insumos, e a prestação de serviços especializados nos anteriores centros urbanos mostram que os processos produtivos agrícolas e pecuários consolidaram centros urbanos próximos das áreas produtivas e dispersos pelo Centro-Oeste, ao mesmo tempo em que pelas grandes distâncias regionais ficaram excluídas Brasília, Goiânia e Anápolis dessas funções de apoio direto à produção. Entretanto estas cidades cumpriram e cumprem funções diferentes nessas fases de transformação produtiva e desenvolvimento do agronegócio no Centro-Oeste, com particularidades como as seguintes:
Brasília não teve em nenhuma das três etapas uma participação direta relevante nas atividades produtivas regionais do agronegócio no Centro-Oeste, pois a produção no DF não é significativa e não se construíram na cidade grandes fábricas, frigoríficos, equipamentos ou instalações para armazenamento ou venda de maquinaria, relacionados com a produção de soja, outros grãos ou carne na região. O papel de Brasília continuou sendo o de capital federal administrativa e, nessa função, sim, esteve diretamente relacionada com as diversas políticas e programas públicos que foram formulados e orientados desde a administração pública federal localizada na cidade.
Neste sentido, o estudo do IPEA-IBGE (2002, p. 170-71) menciona:
O apoio público foi fundamental tanto para a ocupação como para a transformação produtiva recente do Centro-Oeste, com destaque para, além dos investimentos em infraestrutura de transportes, energia e armazenagem (1957-85), uma série de políticas gerais e específicas que tiveram rebatimentos espaciais, impactos no plano econômico e social e, também, sobre a estrutura urbana e ocupacional do Centro-Oeste.
As políticas e programas públicos a que faz referência o estudo citado incluem crédito rural subsidiado, programa de incentivo à pecuária, política de preços únicos de combustíveis, programa de substituição de petróleo (Proálcool), equiparação de preços mínimos das Aquisições do Governo Federal, assistência técnica e pesquisa, programas de financiamento de equipamentos e irrigação. Em termos mais específicos são mencionados programas de colonização, incentivos fiscais, o programa de desenvolvimento dos cerrados, o programa de cooperação nipo-brasileira, e um “conjunto de programas especiais que exerceram influência sobre o desenvolvimento regional” (2002, p. 172). Todos esses programas e políticas foram geridos desde a Capital Federal e nesse sentido Brasília desempenhou um papel administrativo e de apoio institucional crucial no desenvolvimento do agronegócio no Centro-Oeste.
Goiânia, sim, desempenhou e desempenha atividades relacionadas diretamente com a produção de soja, grãos e carne, pois na sua região metropolitana estão instaladas fábricas de alimentos, vários frigoríficos de importância, vendas de maquinaria e insumos para a produção em estabelecimentos especializados, além de serviços de assistência técnica agropecuária. Como capital do estado, também desempenha um papel de importância na gestão de diferentes programas de apoio à produção do sector primário no território desta unidade da federação.
A principal função regional de Anápolis se realiza a partir do seu DAIA, no qual se produzem diversas marcas de adubos, agroquímicos e insumos utilizados nas atividades agropecuárias regionais, bem como são industrializadas diversas matérias-primas da região Centro-Oeste para produção de alimentos, materiais para a construção, produtos metalúrgicos, químicos, têxteis, entre outros. No DAIA está localizado o Porto Seco ou a Estação Aduaneira Interior, o qual é um terminal de alfândega de uso público que presta serviços de movimentação e armazenagem de mercadorias sob controle aduaneiro. Todas essas instalações definem para Anápolis um papel funcional relevante na região, além de que se encontra em construção a Plataforma Logística Multimodal e falta pouco para concluir a estrada de ferro Norte-Sul, cujo ponto inicial desta via é nesta cidade.
3.4. Estrutura econômica setorial das três principais cidades do eixo Brasília-Anápolis-Goiânia e de suas áreas e periferias metropolitanas
É de interesse ressaltar inicialmente que a estrutura econômica do todo o Centro-Oeste não tem uma participação relevante do setor industrial porque a região não está industrializada e que o mesmo acontece com as unidades urbano-regionais do eixo. Neste sentido a CODEPLAN afirma:
Não obstante o avanço ocorrido nas duas últimas décadas, o Centro-Oeste permanece com um baixíssimo grau de industrialização de sua economia, situando-se no último posto entre as cinco macrorregiões, tendo respondido em 2011 por cerca de 5,7% da produção industrial do País, muito inferior à participação da região no PIB nacional (10,7%). Esta participação, contudo, já foi bem inferior. De apenas 0,8% em 1970, subiu para 1,1% em 1980; 1,8% em 1990; 2,8% em 1995; 3,6% em 2000 e 4,1% em 2005. Observa-se o forte incremento nos últimos 6 anos (2014, p. 17).
Com relação à composição da estrutura econômica das unidades urbano-regionais do eixo, segundo a forma da agregação utilizada pela CODEPLAN, cabe assinalar que são considerados como componentes do PIB, a agricultura, a indústria, os serviços e administração pública. Estes setores têm participação diferente nos PIBs destas unidades territoriais (Tabela 6).
Em primeira instância, cabe destacar as diferenças dos PIBs das três unidades territoriais, sendo que o valor do PIB de Brasília é 4,6 vezes superior ao de Goiânia e quase 20 vezes ao de Anápolis. Ao mesmo tempo Brasília tem uma população 0,6 vezes superior à de Goiânia e 10 vezes à de Anápolis, o que evidencia uma notável diferença da dimensão do mercado entre as cidades, não tanto pelo tamanho da população, mas sim pela renda per capita e em consequência pela capacidade de compra dos seus habitantes.
Com relação à composição da estrutura setorial econômica das três unidades urbano-regionais, são notáveis as diferenças na participação dos quatro setores que integram o PIB (Tabela 6). Em primeira instância, cabe ressaltar que os serviços e a administração pública são os principais setores econômicos no conjunto do eixo. Brasília/Distrito Federal e sua Área Metropolitana, contam com uma participação do setor da Administração Pública no seu PIB, respectivamente de 54,41% e 52,88%, a qual é muito maior que a participação da administração em Goiânia de 13,42 e da sua Região Metropolitana de 14,03. Em Anápolis essa participação é de 8,93% no município e de 9,40 na sua Aglomeração Urbana. Com relação à participação dos serviços, Goiânia e sua Região Metropolitana se destacam, com 68,55% e 64,95%, respectivamente, o que demonstra que Goiânia é um centro regional de serviços. Em Anápolis essa participação é de 42,13% e na sua aglomeração urbana é de 41,74%. Na participação industrial o destaque é para Anápolis e sua Aglomeração Urbana que chega a 48,00% e 47,12%, respectivamente. Neste setor industrial a participação da Periferia de Goiânia chega a 23,07%, a Região Metropolitana a 19,57% e em Goiânia a 17.86%, o que demostra uma localização descentralizada e bastante aproximada da indústria nos três âmbitos territoriais. No caso de Brasília essa localização da indústria é diferente pois na Periferia Metropolitana a sua participação chega a 21,10%, na Área Metropolitana a 7,28% e com a menor participação Brasília/Distrito Federal com 6,55%. Com relação à agropecuária somente a Periferia de Brasília apresenta uma participação significativa de 15,22%, das demais unidades, a Periferia de Goiânia participa com 4,07% e as outras não chegam a 2% de participação desse setor no PIB.
A anterior análise demonstra que o eixo está integrado por unidades urbanas regionais com estruturas econômicas diferenciadas, já que Brasília apresenta um predomínio da administração pública e dos serviços, Goiânia dos serviços e da indústria e Anápolis da indústria e dos serviços. Esta estrutura econômica diferente entre as três cidades determina que estes centros urbanos tenham papéis funcionais diversos na economia do Eixo.
O fato que Goiânia e Brasília fossem planejadas como capitais estadual e federal, respectivamente, determinou desde o início um caráter de cidades de serviços. Estas atividades urbanas foram se ampliando e diversificando os setores de comércio, de finanças, saúde, educação e lazer, entre outros, mas as duas cidades não se industrializaram. Neste sentido, o trabalho da CODEPLAN (2014, p. 18) afirma que no Centro-Oeste “Não houve nenhum grande investimento industrial estatal na região” e que por esse motivo a região
[...] ficou às margens do processo de desconcentração espacial da atividade industrial, em curso no país nos últimos quarenta anos, com o deslocamento dessas atividades das regiões metropolitanas de São Paulo e Rio de Janeiro para outras regiões.
Esta questão da reduzida industrialização no Centro-Oeste é um ponto de grande interesse para ser pesquisado de forma mais detalhada, pois o eixo, sendo estruturado pelas duas principais cidades com suas áreas metropolitanas e constituindo um mercado de significação, ainda não apresenta um desenvolvimento industrial comparável a de outras regiões do país.
Neste sentido e com relação às características urbano-regionais do eixo, cabe reiterar que está estruturado por Brasília e Goiânia, caracterizadas pelo seu papel de capitais administrativas e por contar com os serviços como setor econômico predominante. Entre as duas cidades se encontra Anápolis como um centro industrial com grandes perspectivas de expansão dada a sua localização estratégica. No interior da região metropolitana de Goiânia existem cidades com certa localização industrial e em expansão como Aparecida de Goiânia e Senador Canedo. No Distrito Federal, cidades como Taguatinga e no seu entorno Luziânia ou Formosa no Estado de Goiás, também apresentam alguma dinâmica de localização industrial. Mesmo assim e em termos restritos ao território do eixo, seu funcionamento e dinâmica regional estão determinados pelos serviços localizados no Distrito Federal e em Goiânia e não por atividades produtivas agropecuárias ou industriais.
A industrialização do eixo é o desafio regional fundamental, o qual se pode basear inicialmente no mercado local, entretanto não pode ser o propósito final. Deverão ser realizados estudos complementares que permitam fazer propostas melhor fundamentadas sobre a industrialização do eixo com base nos recursos existentes e potenciais e nas possibilidades de especialização e expansão dos centros de pesquisa e universidades instaladas no território para apoiar a inovação e a produção de novos bens e serviços.
4. Considerações finais
O eixo Brasília-Anápolis-Goiânia teve uma origem histórica relacionada com a Marcha para o Oeste e com os propósitos e políticas federias de diversos períodos de governo que buscaram a ocupação do interior do Brasil e a integração do território e do mercado nacional.
Entretanto, não foi um propósito premeditado nem foi planejada a construção do eixo como tal, muito menos foi prevista a magnitude da população nem a capacidade do mercado regional no contexto nacional que se alcançou em tão pouco tempo.
O eixo tem uma área de somente 40.060 km2 e uma população superior aos 6.800.000 habitantes, o que mostra a rápida expansão demográfica desse território, onde ocorre na atualidade uma alta densidade de ocupação populacional.
Em termos gerais o eixo se caracteriza por ter como atividade predominante a administração pública devido ao peso relativo de Brasília nas atividades econômicas. Os serviços são o principal setor econômico em Goiânia, e em Anápolis a indústria. A agricultura não é significativa no eixo e somente se destaca o município de Cristalina.
Brasília contém a maior parte do PIB do eixo com 78,86%, Goiânia representa 17,12% e Anápolis 4,01, o que demostra o predomínio da capital federal no conjunto das atividades econômicas do eixo. Este fato evidencia a importância do mercado de Brasília e mostra o tamanho de seu potencial para o desenvolvimento de Goiânia, de Anápolis e do eixo como um todo.
Com base nas atividades predominantes urbanas, cada uma dessas três cidades principais tem uma relação funcional de apoio ao território do eixo, bem como à região Centro-Oeste: Brasília como capital federal mantém uma relação administrativa e de apoio regional mediante as políticas e programas públicos que se geram e se administram desde o governo sediado na cidade. Goiânia tem como atividade predominante os serviços, com os quais apoia a população e a produção no Estado e de outros estados vizinhos. Anápolis, com a sua atividade industrial transforma matéria-prima regional, e a partir da produção de insumos, apoia a produção agrícola regional e a população com medicamentos e outros produtos.
Desta forma, o eixo se apresenta estruturado por três cidades com atividades econômicas diferentes e por tanto com funções de apoio diversificadas. Esta situação permite supor uma complementariedade de funções urbano-regionais de apoio, que podem ser parte da explicação dos exitosos processos de oferecimento de serviços regionais em Brasília e Goiânia e da produção industrial de insumos em Anápolis para o setor agropecuário no Centro-Oeste e em menor escala para o eixo.
Entretanto, indicadores socioambientais, particularmente a oferta de emprego, os serviços da educação e da saúde, a mortalidade infantil, a cobertura da água encanada e do esgoto, a coleta e destino final do lixo, bem como a ocupação e destruição do cerrado nos seus territórios, mostram grandes desigualdades entre os municípios. Esta constatação das desigualdades intermunicipais com base nos indicadores socioambientais comentados acima assinala a necessidade de iniciar-se um processo de planejamento regional-urbano considerando o eixo como uma unidade territorial e o papel que desempenham e/ou devem desempenhar as cidades para consolidar um processo de desenvolvimento regional com maior igualdade social e sustentabilidade.
Cabe mencionar igualmente que a balança comercial do eixo é deficitária, na qual se destacam Brasília e Anápolis pelas importações de bens e serviços. No caso de Brasília, o alto poder aquisitivo demanda bens e serviços sofisticados que o eixo não produz e no caso de Anápolis, as importações de insumos para a produção industrial, particularmente para os laboratórios farmacêuticos significam gastos enormes.
Neste sentido, e considerando a balança comercial deficitária, a existência de um mercado sofisticado e as importações de bens e serviços, o planejamento regional deve considerar as potencialidades econômicas do eixo e o seu grau de complementariedade para a autossuficiência interna, o qual implica a sua industrialização como um desafio fundamental orientado a diminuir o déficit externo. Para tanto, devem ser realizados estudos sobre o mercado regional, nacional e internacional nos quais pode ser inserido o eixo, conhecer os recursos materiais e de conhecimento disponíveis para a produção e competência nos mercados e, sobretudo, as bases para a investigação, inovação e geração de novos produtos com alto valor agregado.
Notas
1 Companhia de Planejamento do Distrito Federal. CODEPLAN. Eixo Brasília-Anápolis-Goiânia. O modelo de desenvolvimento com inclusão social e o eixo como novo vetor de expansão. Brasília, Junho de 2014.
2 IMB, Estatísticas Municipais 2013; IBGE, base de dados Estados @, 2014.
3 IBGE, Tabela 1.6 – População nos Censos Demográficos, segundo os municípios das capitais – 1872/2010.
4 IPEA-IBGE, Série Caracterização e Tendências da Rede Urbana do Brasil. Redes Urbanas regionais: Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Brasília, 2002.
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