Transformações produtivas, permanências socioeconômicas, embaraços políticos: desafios do planejamento territorial no Maranhão atual
Frederico Lago Burnett
Professor do Curso de Arquitetura e Urbanismo e do Programa de Pós-graduação em Desenvolvimento Socioespacial e Regional, da Universidade Estadual do Maranhão (UEMA).
1 Introdução
A partir do último quartel do século XX, o processo de inserção do Maranhão na dinâmica do desenvolvimento nacional passou a apresentar ritmos de continuidade e aprofundamento, com características inéditas na história do Estado (MARANHÃO, 2012).
A dimensão dos investimentos públicos e privados e a dispersão territorial dos empreendimentos só são comparáveis à importância estratégica que a região assume perante a União, constituindo-se como um elo decisivo não apenas na extensa cadeia exportadora de commodities, mas também como espaço privilegiado para as sedes de gigantescas plantas industriais utilizarem seus vastos recursos naturais.
A par das possibilidades abertas pelo cenário econômico em consolidação, novas questões são postas para o Estado, as quais se expressam na expansão e no agravamento de velhos conflitos socioambientais (ALMEIDA, 2008). Atualmente, observa-se, em quase todo o território maranhense, a generalização de impasses que, até então, eram de pequena escala e localizados.
Em defesa de terras comunitárias que, há séculos, sustentam práticas tradicionais de exploração dos recursos naturais, um movimento contra a recente corrente industrial e em defesa de formas de vida e trabalho pré-capitalistas vem desenhando-se em distintos pontos do território (BARBOSA, 2013). O objetivo dele é demandar do Estado politicas públicas capazes de assegurar a sobrevivência coletiva de centenas de povos extrativistas e controlar a tendência de expansão dos grandes empreendimentos.
Tal situação, em que transformações produtivas entram em conflito com permanências socioeconômicas, parecendo antepor o século XVIII ao XXI, dada a exigência de intervenção do poder público no sentido de assegurar a convivência de diferentes formas de produção econômica em favor do desenvolvimento social do Estado (SOUSA, 2011; MESQUITA, 2014), apresenta embaraços políticos de difícil superação.
Na tentativa de compreender a realidade sociopolítica em que se sustentam e avançam as conexões produtivas nacionais e internacionais no Maranhão, este artigo analisa as razões que asseguram, no atual e renovado contexto de expansão econômica, a prevalência de práticas políticas locais que, ao conservarem o controle sobre regiões, logram manter o debate acerca do desenvolvimento do Estado em restritos limites espaciais, inviabilizando as possibilidades de ampliar as escalas territoriais de entendimento das consequências socioambientais das ditas conexões produtivas. Para tanto, o texto averigua o caráter de enclave dos grandes empreendimentos privados, avaliando seus efeitos sobre práticas produtivas tradicionais, com destaque para as correntes migratórias, que, rumo às cidades maiores, afetam a rede urbana estadual. É-se feita, por conseguinte, uma avaliação das razões do acanhamento das ações de planejamento e intervenção do Estado perante o desenho do novo cenário maranhense.
2 O Maranhão e as Políticas Nacionais de Desenvolvimento:
um processo exógeno de baixa internalidade
A partir dos anos 1930, quando o projeto de industrialização do país tornou-se a politica hegemônica do governo federal (Schiffer, 2004), o Maranhão passou a enfrentar dificuldades para inserir-se no novo sistema produtivo, centralizado na região de São Paulo. Inicialmente, dividindo com o Nordeste uma situação de periferização, ocasionada pela quebra do frágil parque fabril regional (OLIVEIRA, 1982), cujo resultado foi o decréscimo no dinamismo econômico, a permanência da mentalidade rentista e a prevalência do arcaísmo político, a localização geográfica do Maranhão – entre a aridez nordestina e a fecundidade amazônica – ofereceu-lhe o destino de “celeiro” da região. Isso reduziu suas possibilidades de industrialização e, ao mesmo tempo, permitiu a sobrevivência de centenas de comunidades índigenas, caboclas e negras, dispersas pelo território (ALMEIDA, 2008).
As políticas desenvolvimentistas nacionais mantiveram seus objetivos de inserir a região no sistema hegemônico do país por meio da circulação e do consumo da produção do Sudeste. Além da conclusão da ferrovia São Luis-Teresina, um lento processo de implantação de rodovias cortou o Maranhão, o que fortaleceu alguns municípios e transformou seus núcleos urbanos em centros regionais e estaduais de relevância política e econômica; em contrapartida, enfraqueceu-se o papel de São Luis. Restritos ao comércio, setores de atividades dependentes, em sua maioria, das finanças públicas, como demonstra a Tabela 1, foram incapazes de contribuir para acumulação e reprodução capitalista, estando limitados a um círculo de consumo sem consequência na criação de cadeias de produção local.
Tabela 1 – Participação das Atividades no Valor Adicionado Bruto do Maranhão 2006-2010
Fonte: IBGE/IMESC (2010).
Paralelamente à incipiente urbanização do período, com a consequente criação de núcleos urbanos no entorno das rodovias, mantiveram-se as condições de vida e trabalho da grande maioria da população maranhense. Esta sobrevivia e estabelecia relações com o sistema econômico dominante sediado em São Luis por meio do extrativismo de comunidades isoladas em diversos pontos do território, caso, por exemplo, da exportação do óleo e da pasta de babaçu (SILVA, 2001). Tampouco a Lei Estadual 2.979 de 17/07/1969, conhecida como Lei de Terras, cuja proposta principal era modernizar a produção agropecuária pela venda facilitada de grandes glebas a empresas nacionais, conseguiu transformar as relações produtivas da região; na verdade, contribuiu para a concentração fundiária, para os conflitos sociais e para as correntes migratórias internas (PEDROSA, 2014), falhando na dinamização da ocupação econômica do Estado.
Essa situação tornou-se, no século XXI, exemplo de um contraditório cenário de transformações e permanências socioeconômicas e políticas, compreendidas, hoje, como um dos maiores desafios do e para o planejamento territorial do Maranhão.
2.1 As Transformações: Articulação Econômica Nacional e Internacional
A implantação da ferrovia da Companhia Vale do Rio Doce e a construção do Porto do Itaqui, estrutura logística destinada à exportação de minério do sul do Pará, representam um novo momento para a inserção produtiva do Maranhão. Porém, ainda que tenha um papel decisivo na produção e exportação de commodities, as atividades incentivadas pela Estrada de Ferro Carajás (EFC) estão concentradas em poucas empresas, localizadas em apenas seis dos 22 municípios do Pará e Maranhão atravessados pela ferrovia (COSTA, 2008), oferecendo reduzidas possibilidades de criação de cadeias produtivas, com pouca oferta de postos de trabalho e precárias condições de salubridade e segurança, além da informalidade e ilegalidade dos contratos.
Do ponto de vista espacial, essas transformações produziram fenômenos de distintas escalas: por um lado, observa-se a dinamização industrial da região do entorno de Itaqui, hoje núcleo do Distrito Industrial de São Luis, concentrando 27 iniciativas empresariais e negócios de 17 bilhões de reais, muitos deles com efeitos multiplicadores, devido à atração de serviços complementares; por outro, a recente ampliação do Porto e as obras de duplicação da Ferrovia da Vale ampliam as possibilidades de instalação de empreendimentos voltados para a exportação. Tal perspectiva industrial possui, atualmente, uma notória visibilidade, com empreendimentos que se distribuem por inúmeras regiões maranhenses. Aos tradicionais negócios relacionados à modernização e expansão da produção agropecuária, como a produção de soja nas regiões sul e central do Estado e também no Baixo Parnaíba, de cana de açúcar nas Mesorregiões Centro, Leste, Oeste, Sul, e à pecuária, somam-se a mineração – com aciarias, exploração de ouro, agregados para construção civil (como areia, brita e cascalho) – e, mais recentemente, a exploração de gesso (MARANHÃO, 2012).
Figuras 1 e 2 – Localização espacial dos novos investimentos e dos polos econômicos do Maranhão
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Fonte: MARANHÃO (2012); MARANHÃO (2013).
A localização espacial do conjunto desses empreendimentos, distribuídos pelo interior do Estado (Figura 1), em um processo de descentralização produtiva com vistas a ocupar áreas de baixo dinamismo econômico e, logo, equilibrar o tradicional centralismo da ilha do Maranhão, perde muito de sua suposta autonomia territorial e de seu caráter distribuidor de desenvolvimento, quando é comparada à tradicional localização dos núcleos urbanos (Figura 2). Para além do promissor desenvolvimento, da intensificação e expansão dos negócios, nota-se, contraditoriamente, o fortalecimento de regiões que, já há algum tempo, são concentradoras de empresas. Com efeito, a expansão ocorre em direção aos centros urbanos possuidores de economias de aglomeração, serviços e conexões regionais, nacionais e internacionais.
2.2 As Permanências: Desarticulação Urbana, Escassez de Serviços, Precariedade Social
Por meio de uma pesquisa desenvolvida pela Secretaria de Estado das Cidades e Desenvolvimento Urbano, identificou-se que a dimensão populacional da área urbana dos 217 municípios maranhenses (Tabela 2) demonstra a fragilidade do tipo de desenvolvimento que se instala no Estado. Do total das cidades, 182 (83,87%) possuem até 20 mil habitantes na sede e somente 12 (5,52%) apresentam população superior a 50 mil habitantes. As pequenas cidades são significativas no contexto estadual. Delas, 65 (29,95%) têm menos de cinco mil moradores e 60 (27,65%) estão entre cinco mil e 10 mil habitantes, somando 125 centros urbanos (57,60%) com aproximadamente três mil residências.
Tabela 2 – População Urbana por Município no Maranhão
Fonte: IBGE (2010); MARANHÃO (2012).
Dois municípios estão na faixa de 100 e 200 mil moradores. Já a população urbana da capital ultrapassa os 900 mil. No geral, as cidades do Maranhão dotadas de infraestrutura e serviços não passam de uma dezena. A situação agrava-se ainda mais quando se considera que alguns desses municípios formam pares, compondo concentrações urbanas que reduzem, espacialmente, a oferta de serviços e trabalho. Como núcleos regionais bem definidos no território estadual, há cinco agrupamentos de relativa proximidade, com a Mesorregião Sul em situação de isolamento (Tabela 3).
Tabela 3 – Concentrações Populacionais e Distâncias Médias entre Cidades por Região no Maranhão
Fonte: IBGE (2010) ; MARANHÃO (2013).
Esses números resultam da e revelam a frágil rede urbana do Maranhão (Figura 3). Dispersos pelos 330 mil km² do território maranhense, os reduzidos núcleos urbanos são constantemente impactados por correntes migratórias (Figura 4). A pequena quantidade de centros urbanos com efetivo dinamismo próprio é a principal razão dos movimentos migratórios. Casos exemplares da atração exercida pelas grandes cidades ocorrem em Timon, que cresceu exponencialmente graças à proximidade com Teresina, capital do Piauí, em Paço do Lumiar e em São José de Ribamar, dadas as oportunidades oferecidas por São Luis.
Advindos de pequenas cidades ou de comunidades camponesas, sem perspectivas de trabalho e desenvolvimento econômico, os migrantes contribuem para elevar as taxas de crescimento populacional dos principais municípios da região. Nestes, normalmente, prevalecem o alto custo de vida e o valor elevado do solo urbano, fazendo com que aqueles que migram busquem, como alternativa para esse problema, moradia nas áreas periféricas. Como inexistem procedimentos de planejamento e fiscalização do solo urbano na maioria das 217 sedes municipais maranhenses, a improvisação inicial dos imigrantes durante a ocupação da terra transforma-se, no decorrer do tempo, em permanência e precariedade. O nível de capacitação técnica desses novos moradores e o baixo dinamismo econômico, que persiste mesmo nas grandes cidades, mantendo-as dependentes das transferências constitucionais, oferecem poucas mudanças em termos de postos de trabalho formal. Prevalecem, então, as relações de dependência do poder público, as quais alimentam o terceiro tripé da equação maranhense.
Figuras 3 e 4 – Rede urbana e Migração Interestadual no Maranhão, 2005-2010
Fonte: Maranhão (2013)
2.3 Os Embaraços: Patrimonialismo, Clientelismo e Reforma do Estado
Os bloqueios para enfrentar o impasse em que se debate o desenvolvimento no Maranhão advêm, em grande medida, de uma realidade histórica de longa duração, caracterizada pelo clientelismo entre “o governo, ou políticos, e setores pobres da população” (CARVALHO, 2014), por meio do qual grupos locais perpetuam-se no poder pela estratégia de mudança sistemática de parceiros. O controle dos cargos públicos, em tais casos, relaciona-se ao empreguismo e funciona como instrumento de dominação econômica e politica. A relação vertical dos detentores de poder com instâncias regionais e nacionais depende da capacidade que estes demonstram para captar apoio e votos populares, indispensáveis para assegurar o comando da administração pública em escalões superiores. Além do sentido político, o poder de “fechar uma região” (OLIVEIRA, 1981) deve ser entendido como controle das possíveis transformações provenientes do desenvolvimento econômico e da prevalência de relações capitalistas de trabalho. O caráter de enclave dos investimentos que estão sendo implantados no Maranhão, na medida em que praticamente não modificam o perfil socioeconômico da população – a maioria dela sem qualquer vínculo empregatício (Figura 5) –, tem servido para fortalecer as ditas relações clientelistas nos municípios, contribuindo para a manutenção das trocas entre a instância estadual e local e, consequentemente, para perenizar o patrimonialismo estatal entre grupos e famílias. Em tal contexto, longe de serem pensadas em escala regional, as politicas públicas são mantidas como instrumento de ações locais, com alto grau de manipulação.
Figura 5 – Indicadores de empregos formais no Maranhão, 2010
Fonte: Maranhão, 2013
Ainda que essa situação configure um círculo vicioso, em que é limitada a capacidade de organização autônoma da sociedade civil e realimentada a dependência política, a desestruturação técnica dos órgãos estaduais de planejamento, ocorrida nos anos 1990, a partir das políticas neoliberais de enxugamento do aparelho do Estado (Silva, 2001; Sousa, 2011), joga um papel importante no processo como um todo. A inexistência de uma burocracia estatal identificada com a construção de um projeto de desenvolvimento do Maranhão e capaz de disputar um espaço político para suas propostas representa um vazio que mantém as disputas e os debates sobre políticas públicas circunscritos aos poderes locais, o que conduz, por fim, o Estado às atuais limitações espaciais. A debilidade do corpo técnico estadual – resultado das mais de três décadas sem concursos públicos, que enfraqueceu física e intelectualmente o quadro de especialistas, substituídos pela contratação sistemática de consultorias – explica, em parte, o aborto das inúmeras tentativas de descentralização da gestão estadual que, com a criação de estruturas regionais de planejamento e ação (Sousa, 2011), ambicionava antepor-se aos interesses locais e, ao mesmo tempo, pensar regionalmente o Maranhão.
3 Considerações Finais
Demonstrando incompreensão das graves consequências socioambientais do atual processo de inserção do Maranhão na economia nacional e internacional, as atitudes do poder público estadual e municipal repetem procedimentos do passado, quando os investimentos ocorriam em outra escala e localizavam-se em poucos pontos do território estadual. Ao restringir-se às demandas dos grandes empreendimentos – ofertas de isenções e incentivos fiscais, infraestrutura e capacitação de mão de obra (MARANHÃO, 2012) – ou ao implantar programas federais de produção e consumo para áreas urbanas e rurais, o poder público insiste na escala do local e tergiversa acerca da dimensão regional do fenômeno. Essa dimensão revela a frágil rede urbana maranhense, marcada pela concentração de populações, oportunidades e serviços em umas poucas cidades e pela reprodução, em áreas interioranas, do mesmo desequilíbrio existente no entorno da capital. Com a atual lógica empresarial monopolista em consolidação em inúmeras regiões e sem a intervenção corretiva e reguladora do Estado, o histórico desequilíbrio e a permanente precariedade urbana da ocupação do interior maranhense passam a ser potencializados, assumindo uma escala socioambiental de difícil reversão.
A manutenção de tais questões nos limites de “regiões fechadas” por grupos políticos, ao dificultar a criação de novas espacialidades, não permite o entendimento mais amplo do atual cenário socioeconômico maranhense. Isso faz com que as ideias e as intervenções permaneçam atuando em círculos, incapazes de se opor a uma dinâmica que torna ineficaz as ações estatais localizadas. Por insistir em procedimentos fragmentados – apoiando empreendimentos privados em distintos pontos do território e dando suporte a frágeis comunidades tradicionais isoladas nas áreas rurais –, o poder público realimenta as piores tendências do processo. São criados, assim, problemas maiores e mais complexos para toda a sociedade.
Deve ser ressaltado também que as atitudes do Estado têm como componente interno a incapacidade de analisar, na escala regional, a realidade socioeconômica do Maranhão, pois suas estruturas e quadros técnicos de planejamento, de história recente e pouca identidade, foram mortalmente afetados pelo processo de enxugamento das instituições burocráticas. Hoje, reduzidos numericamente e dispersos em diferentes órgãos, atuam na implantação de intervenções fragmentadas ou na fiscalização de serviços de consultorias, contratadas para agir no vácuo da ausência técnica do Estado. Sem análises e proposições advindas de uma burocracia comprometida com ideias e projetos para o Maranhão, as intervenções no território passam a brotar de forma externa às estruturas estaduais. Uma externalidade que se origina tanto nos municípios, via lideranças politicas demandadas por carências sociais, quanto em Brasília, através das políticas públicas do governo federal. Considere-se, ainda, que, na ausência do papel catalizador do corpo técnico do Estado, essas intervenções externas podem vir a assumir (ou assumem) o mesmo caráter isolado das iniciativas do executivo estadual, com sérios riscos de apropriação pelos grupos patrimonialistas que usam ações públicas para fortalecer seu poder clientelístico sobre a população. Perante enclaves econômicos e sem um projeto de desenvolvimento regional, o planejamento torna-se supérfluo para mediar conflitos e, assim, os interesses do poder político permanecem como principal condutor dos destinos do Maranhão.
Referências
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