O Plano Nacional da Mineração (2010-2030) e seu rebatimento no território amazônico
Débora Almeida Chaves
Mestra em Planejamento do Desenvolvimento pelo NAEA da Universidade Federal do Pará; doutoranda no NAEA/UFPA
João Marcio Palheta da Silva
Doutor em Geografia pela Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho, Professor da Universidade Federal do Pará na Faculdade de Geografia e Cartografia
1. Introdução
A concepção de Planejamento Territorial permeia diversas ações do Estado em relação às suas regiões. Percebe-se que ao longo do século XX, o Estado brasileiro vem atuando com diversos planos de longo e médio prazo, visando aproveitar os recursos naturais e potencialidades econômicas de seus territórios.
Desse modo, compreende-se que selecionam territórios com capacidade de conectar o lugar ao mundo, sobretudo a partir de seus recursos naturais, capazes de atrair o capital internacional, principalmente através do planejamento e favorecimento do governo federal e de toda infraestrutura montada no passado para atrair os Grandes Projetos para regiões como a Amazônia.
Em continuidade ao processo de ordenamento do território, o Plano Nacional da Mineração (2010-2030), que foi desenvolvido pelo Ministério de Minas e Energia (MME), consiste em uma política pública de planejamento de médio e longo prazo do Estado brasileiro. No qual o Estado brasileiro procura promover o desenvolvimento econômico e social do país através da utilização dos recursos minerais, principalmente nos estados mineradores, como Minas Gerais e Pará.
Nesse contexto, este artigo tem por objetivo discutir a nova proposta de desenvolvimento, contida no Plano Nacional da Mineração – PNM (2010-2030) e suas implicações para a região amazônica. O recorte empírico selecionado foi a região amazônica, com ênfase no estado do Pará, visto que é o estado com potencialidade diversificada em recursos minerais estratégicos à economia internacional, e que vem ao longo da segunda metade do século XX e início do século XXI sofrendo inúmeras alterações espaciais, sendo alvo de diversos planos nacionais, acompanhado pelo discurso de desenvolvimento do governo federal, além de ter, no ano de 2014, apresentado o seu próprio Plano Estadual de Mineração (2014-2030).
Logo, a relevância deste artigo está, em grande, parte ligada à escassez de estudos que procurem analisar o PNM (2010-20130) e seu impacto sobre as dinâmicas territoriais presentes na região amazônica. Além de destacar o papel do Estado brasileiro e como este se posiciona quanto à utilização dos recursos naturais, e o seu rebatimento na busca pelo desenvolvimento local.
A hipótese elaborada é que o PNM (2010-2030) é um instrumento de planejamento por parte do Estado brasileiro que apesar dos avanços apontados no seu interior, não altera o perfil da exploração mineral, em virtude da falta de verticalização, apenas aumentado a exploração da mineração, com pouca agregação de valor ao produto e ao trabalho, dando continuidade ao processo histórico que tornou a região Amazônica, mera exportadora dematéria-prima mantendo o extrativismo como base do desenvolvimento, sem levar em consideração o modelo de desenvolvimento das sociedades locais.
Para atingir o objetivo proposto, a metodologia empregada foi uma pesquisa exploratória e o levantamento documental, junto ao Ministério de Minas e Energia (MME), Secretaria Estadual de Indústria, Comércio e Mineração do Estado do Pará (SEICOM), no qual foramvislumbrados os planos da mineração em níveis nacional e estadual.
Para melhor compreensão do estudo empreendido, este artigo está dividido em quatro seções, além desta introdução. A seção dois trará os conceitos sobre território relacionando-os com a mineração na Amazônia; a terceira seção trará o Plano Nacional de Mineração (2010 2030) e as relações do estado frente à ordem e desordem no território. E, por último, as considerações finais que encerram este artigo.
2. O território e a ação do estado no cenário da mineração
O território é uma construção conceitual a partir da noção de espaço que é algo construído, passível de “uma formalização e/ou quantificação”, isso demonstra a distinção entre algo já “dado”, o espaço – na condição de matéria prima natural e um produto resultante da moldagem pela ação social dessa base – e o território. Pois, ao se apropriar de um dado espaço, de forma concreta e abstrata, o ator “territorializa” o espaço, modificado pelo trabalho, e revela relações de poder, revestido da dimensão efetivamente política e cultural (RAFFESTIN, 1993).
Santos (2000) entende o território como espaço socialmente usado, o lócus onde são produzidas as ações dos homens, das empresas, dos estados e demais instituições sociais, ou seja, o território pode ser compreendido como sinônimo de espaço geográfico, resultante das práticas de todos os agentes, que envolve todas as ações e todos os interesses sociais.
No dialogo entre os autores, é inevitável se discutir o poder e o seu exercício. Uma vez que o território é uma porção do espaço onde os atores se projetam, alterando e definindo sua forma e conteúdo, e que sua produção se dá pelas relações de produção, consequentemente as relações de poder do Estado ao indivíduo.
Para Benko e Percquer (2001), os territórios oferecem recursos específicos, intransferíveis e incomparáveis no mercado. Esses recursos específicos diversificam os espaços e estabilizam as localizações das atividades econômicas. Logo, os atores locais e a política local desempenham um papel importante na constituição e na gestão dos recursos presentes no território. Pois as perspectivas de criação de riquezas estão relacionadas às capacidades dos grupos quanto à organização e à elaboração de processos originais de emergência de recursos.
Assim, o território se apresenta como uma categoria de análise produzida por ações políticas e socioeconômicas, produto da construção de uma sociedade, num processo de apropriação de uma porção do espaço por diferentes atores. Esse processo de uso e a apropriação dos territórios, na Amazônia, são bem exemplificados quando se observa o papel dos grupos de mineração na região.
2.1. A Mineração na Amazônia e seus desdobramentos no território
A região Amazônica, como o recorte empírico desta discussão, vem ao longo das últimas décadas vivenciando intensas transformações na sua estrutura e organização espacial, onde se estabeleceu uma diversidade de formas territoriais e de conteúdos que evidenciam a complexidade das relações responsáveis pela nova dinâmica regional, pautada no uso dos recursos minerais. Sendo que tais transformações se apresentam conforme orientações externas.
Bunker (1985) observa que a Amazônia brasileira foi e continua sendo estruturada pela extração de matéria-prima para exportação e na relação entre sociedade e exploração da natureza, tudo isso subordinado ao sistema político e econômico vigente em cada época, no qual se manifesta uma nova ordem nas formas alternativas de organização do espaço.
Segundo Silva (2013), o território, mais do que questões espaciais, passa pelas relações sociais, que também são produto e produtoras de novas configurações territoriais e definem práticas reveladoras de interesses diversificados, partindo de diferentes atores sociais que no território expressam suas vontades, seus anseios, enfim suas práticas sociais, culturais, econômicas e políticas em seus contextos históricos, fazendo ocorrerem conflitos sociais de complexidade e natureza particular ao lugar, como no caso amazônico, especialmente o estado paraense.
Ao longo do século XX, as atividades minerais têm feito parte da exploração dos recursos naturais e da ocupação espacial da Amazônia. E, as políticas de desenvolvimento para a Amazônia estiveram, desde suas origens, ligadas a uma visão geopolítica de ocupação e integração econômica da região ao restante do país; por meio da exploração dos seus recursos naturais.
Teixeira et al. (2010), coloca que a Amazônia é uma região que comporta grandes conflitos de interesses e atividades. E, que as pressões econômicas e atividades como a agropecuária e a mineração têm alterado sua estrutura espacial, desde a década de 1940.
Presencia-se na Amazônia que a exploração mineral é um processo que atende às exigências e objetivos externos que não condizem com a realidade vivida na região. Entende-se aqui que as relações exógenas permanecem reordenando as relações político-econômicas do território em favor das empresas de mineração, modificando os espaços e sobrepondo poderes e interesses entre o público e o privado.
Já Coelho et al. (2007), afirma que o Estado como detentor dos processos decisórios, procura equalizar os interesses dos atores empresariais, dos que detêm capital e tecnologia e os interesses do mercado. Na busca dessa equalização, acaba-se criando uma teia na qual envolve os diversos atores no território.
Para Silva (2013), o uso do território pelos grupos de mineração, o estado e a sociedade civil, faz com que se manifestem as múltiplas faces do poder quando se analisa que estes possuem diferentes interesses ligados à mineração. E que, essas múltiplas faces do poder se manifestam em estruturas político-econômicas, que de uma forma direta e indireta interferem no território paraense, a partir da égide do mercado.
No caso do papel desempenhado por grupos empresariais no controle de determinadas atividades econômicas no território, como é o caso da mineração, acaba, por sua vez, fazendo com que ocorram conflitos pelas disputas de projetos a serem efetivados nos territórios, e pelos recursos gerados pela sua exploração, proporcionando as disputas dos lugares por atividades econômicas. Com problemas na ordem social, como a migração pela busca de empregos nesses projetos e melhores condições de vida, o que acaba por acarretar problemas sérios ao lugar, com aval do estado, como é o caso atual do PNM (SILVA, 2013).
O que demonstra que o estado acaba atuando de forma ambígua, de um lado como um “guardião” territorial, protegendo o entorno mineral, e as suas relações com a sociedade local, porém em ambos os momentos sua ação é no sentido de manter a ordem social, em especial para a manutenção do funcionamento da mineradora (SILVA, 2013).
3. O Plano Nacional de Mineração (2010- 2030) e as relações do estado: ordem e desordem no território amazônico
O PNM (2010-2030) surge como uma das propostas do Estado brasileiro para a melhoria de sua atuação quanto ao setor mineral nos próximos anos. Segundo o Ministério de Minas e Energia (MME), esse plano apresenta diretrizes gerais para as áreas de geologia, recursos minerais, mineração e transformação mineral, inclusive metalurgia.
Agora o cenário não se difere de décadas anteriores, pois em 2010 foi lançado pelo MME o Plano Nacional de Mineração (2010-2030), que tem entre seus objetivos: “nortear as políticas de médio e longo prazo que possam contribuir para que o setor mineral seja um alicerce para o desenvolvimento sustentável do País nos próximos 20 anos. Integrado às políticas ambientais e industriais, com o objetivo comum de promover o desenvolvimento sustentável do Brasil”.
Sob a ótica desse plano, infere-se que o Estado brasileiro passa a partir de então a direcionar as ações específicas a determinados territórios que possuem empreendimentos minerais com capacidade de conectar o local à economia internacional, reorganizando o espaço geográfico e provocando no território complexidades diferenciadas.
O destaque desse plano deve-se ao fato do setor mineral dinamizar cifras significativas na economia brasileira. Todavia, elaboração de mais um plano nacional, também revela que há por parte do Estado a necessidade urgente de enfrentar o grave problema das disparidades regionais no Brasil e de definir políticas do setor mineral que possam contribuir para minimizar essa assimetria.
O MME aponta um processo de mudanças que o País atravessa, o setor mineral exerce um papel relevante, porque este setor tem sido a base de diversas cadeias produtivas que geram o padrão de consumo da sociedade moderna. Haja vista que o setor mineral interconecta espaços territoriais, sociopolíticos e econômicos, sem contar as projeções de crescimento dos mercados de bens minerais, tanto no Brasil como no mundo.
O peso do setor mineral nas exportações brasileiras revela também a importância econômica dessa atividade. A participação de produtos de origem mineral, bens primários e transformados, excluídos o petróleo e o gás natural, nas exportações oscilaram entre 15% e 30% de 1978 a 1991, alcançando a média de 20%, no período de 1994 a 2008. Nesse mesmo período, o saldo da balança comercial do setor passou de US$ 1 bilhão para US$ 17 bilhões (Plano Nacional da Mineração 2010 – 2030, p. 12).
Também foi constatadopelo MME que ao longo da primeira década deste século, o Brasil tem vivenciado um processo que os especialistas chamam de “reprimarização” ou “especialização reversa” de sua pauta de exportações, istoé, com a proeminência de bens primários em detrimento dos bens de média e alta tecnologia.
E tal cenário demandou a perspectiva sobre a política mineral brasileira em promover alterações na estrutura produtiva do setor mineral, através do adensamento das cadeias produtivas, geração de emprego e renda, buscando excelência no suprimento doméstico e uma inserção maior e mais competitiva no mercado mundial.
Ademais se ressalta que a região amazônica tem um papel importante e estratégico para a economia mineral do país, já que na região se concentram diversas jazidas minerais que vêm sendo exploradas por diversas multinacionais. Sendo o estado do Pará um dos principais expoentes quanto a tal atividade, já que o estado concentra as maiores jazidas de ferro, manganês e bauxita do país.
Sendo a região amazônica apresentada como a atual fronteira de expansão da mineração no Brasil, isso desperta otimismo e, ao mesmo tempo, preocupações, dada sua extensão territorial, que representa 60% da área do Brasil, e os conflitos em relação ao uso e ocupação do território (PNM 2010-2030).
Por suas especificidades geológicas, ambientais, territoriais (difícil acessibilidade) e condição histórica, a Amazônia requer um tratamento diferenciado. Este fato impõe um desafio adicional às políticas minerais para a região, pois além de visar à competitividade do setor mineral como um todo, deve considerar fortemente o contexto socioeconômico regional. Neste sentido, destacam-se quatro importantes desafios para a implementaçãode políticas públicas na região (PNM 2010-2030).
A priori, o estado não leva em consideração no PNM que a Amazônia tem sua particularidade histórica na depredação dos recursos naturais por parte dos planos governamentistas.
Entretanto, é necessário uma Política Nacional para Mineração, que promova a verticalização mineral com qualidade e um planejamento que deixe claro quaisas perdas por esse tipo de atividade e quais os passos para superar esse modelo extrativista desigual que existe na Amazônia. Teria que ter por finalidade primeira diminuir as distorções regionais, considerando e usando os recursos a favor da sociedade brasileira e amazônida, agregar valor ao produto, e, sobretudo, ao trabalho e, dessa forma, deixaria de ceder às pressões internacionais deixando forte o Estado brasileiro.
Caso não ocorra a superação do modelo atual extrativista, as regiões produtoras continuarão sendo meras exportadoras de matérias-primas, aumentando a entropia e a dependência dos territórios que possuem recursos minerais estratégicos, a serem incorporados ao mercado internacional pelos grandes projetos.
O aumento da pobreza amazônica será um fator único, se o Estado brasileiro continuar a entender a política de mineração como apenas aquela que exporta produto semiacabados – orientada pela tendência internacional de mercado – desconsiderando as reais estratégias que os recursos naturais podem ser ao Estado brasileiro.
Santos (2013) destaca que o Plano de Mineração Nacional 2030 prevê um aumento de até cinco vezes no processo de mineração no território brasileiro, sendo isso necessário para que o país possa se manter alinhado às demandas globais.
O processo de elaboração de cenários e definição da visão de futuro até 2030 foi pautado sob uma perspectiva integrada do setor mineral, destacando a importância da agregação de valor e a melhor distribuição dos benefícios que as cadeias produtivas do setor possibilitam. Muito embora essa prática de agregar valor à cadeia produtiva, não tenha ocorrido na região amazônica, especialmente no Pará, é duvidoso que ocorra sem as mudanças estruturais no cenário local.
Ainda no tocante a seu conteúdo, o mesmo procurará reduzir as desigualdades regionais e aumentar o consumo interno de recursos minerais, através de investimentos na indústria de transformação e do conhecimento e pesquisa com foco em dinamizar a economia, associado a uma melhor distribuição de renda. Outro ponto é como resolver os conflitos provenientes dos impactos dos grandes projetos, que resolveremos no problema de exportação, mas deixando de lado os problemas crônicos da falta de política de tecnologia aplicados à região e a sua sociedade.
Não há dúvida dos apontamentos de que a produção mineral tende a aumentar em até cinco vezes, tanto para atender o consumo interno como para exportação. Os investimentos – que serão em sua maioria da iniciativa privada – incluem pesquisa mineral para expansão ou descoberta de jazidas, abertura de novas minas e implantação de unidades de transformação mineral. E, ainda, estão previstos a criação da Agência Nacional de Mineração e do Conselho Nacional de Política Mineral, a consolidação do marco regulatório da mineração, mudanças na outorga dos títulos minerais, e uma nova política de royalties. O plano reconhece que a atual legislação sobre o pagamento de indenizações pela exploração da mineração apresenta fragilidades e inconsistências e que o modelo de tributação é distorcido e onera a agregação de valor dos produtos.
Desse modo, o PNM (2010-2030) perpassa por uma análise em torno do desenvolvimento regional e o ordenamento territorial acarretado pela mineração, uma vez que destina ações especificas para a região Amazônica. Toma-se com exemplo o estado do Pará, que desenvolveu o seu próprio Plano de Mineração baseado no PNM (2014-2030).
Entretanto, tal elaboração decorre do fato de que o estado do Pará passará a liderar, a partir de 2015, os principais investimentos em mineração, além do mesmo abrigar em seu território diversos projetos da grande mineração que são considerados estratégicos para o crescimento econômico do país.
3.2. Plano de Mineração do Estado do Pará (2014-2030)
O Plano de Mineração do Estado do Pará (2014-2030) foi lançado no ano de 2014, sendo o primeiro plano mineral elaborado por um dos estados da federação.
Para a elaboração deste plano, foi seguida a mesma idéia do Plano Nacional de Mineração (2010-2030) contando com a participação dos mais diversos segmentos sociais e econômicos interessados e relacionados com a questão da mineração no estado do Pará.
A Secretaria Estadual de Desenvolvimento Econômico, Mineração e Energia (SEDEME) informa que foram realizadas treze oficinas temáticas de acordo com a metodologia do Plano Nacional de Mineração, que se tratou de um processo participativo que contou com 1.116 participantes que estiveram nas 13 oficinas e 857 pessoas de 200 entidades, entre órgãos públicos (78), setor privado (55), entidades de ensino pesquisa e CT&I (20) e entidades da sociedade civil (47). Além de 03 seminários de consolidação que subsidiaram o diagnóstico da mineração e deram bases para a realização de projeções de produção e geração de emprego até o ano de 2030(SEDEME, 2015).
As oficinas empreendidas pela secretária foram: 1ª Oficina: Dinamização do Segmento de Gemas e Jóias; 2ª Oficina: APL de Base Mineral (Oleiro, Cerâmico e Artesanato Mineral); 3ª Oficina: Atividade Garimpeira na Região do Tapajós; 4ª Oficina: Insumos Minerais para Agricultura (oficina realizada duas vezes); 5ª Oficina: Pesquisa e Inovação Tecnológica para o Desenvolvimento da Indústria Mineral; 6ª Oficina: Mineração em Unidades de Conservação; 7ª Oficina: Agregação de valor na Indústria Mineral; 8ª Oficina: Responsabilidade Social Corporativa e o Desenvolvimento Regional; 9ª Oficina: Pesquisa Mineral e o Conhecimento Geológico; 10ª Oficina: Minerais Sociais para a Construção Civil e Argila para a Cerâmica Vermelha; 11ª Oficina: Minerais Estratégicos e Terras Raras; 12ª Modelo de Governança e a Política Mineral do Estado do Pará.
Figura 1 – Estratégias do Plano Mineral do Estado do Pará (2014-2030)
Fonte: Plano Mineral do Estado do Pará (2013-2030) p. 12.
A SEDEME (2015) ressalta que a importância do PME (2013-2030) está no fato deservir como instrumento de planejamento para a gestão dos recursos minerais e assim traçar diretrizes para a política mineral do Pará, visando um melhor aproveitamento dos recursos minerais com base na sustentabilidade e na agregação de valor aos minérios no próprio estado, de forma a garantir a sustentabilidade, agregação de valor e geração de emprego e renda para a população.
Por fim, este primeiro Plano Estadual de Mineração, PEM-2030, visa multiplicar essas oportunidadese convertê-las em ganhos reais para o desenvolvimento do Pará, além de ser uma ferramentaque possibilitará a integração do setor mineral às políticas estaduais, tanto as de crescimento econômico, como as voltadas para inclusão social produtiva e para promoção da sustentabilidade, no sentido de ajudar a enfrentar com altivez os dois grandes problemas históricos do Pará, que são a pobreza e a desigualdade social e territorial (PME 2013-2030, p. 18).
Dentro do próprio PME (2013-2030), discorre-se sobre os impactos acarretados pela mineração no território paraense e a necessidade de mudança no cenário econômico e social do Estado.
Entretanto cabe ressaltar que a elaboração do PME (2013-2030) está relacionada diretamente com dois fatores:
- O estado do Pará apresenta-se com um saldo positivo na balança comercial brasileira e como o maior da região norte do país. Isso em grande parte está relacionado às exportações de minérios de forma in naturajá que grande parte das grandes transnacionais instaladas no território paraense ainda atua de forma a extrair os minérios do subsolo paraense e industrializá-los em países da Europa e mais recentemente na China.
- A necessidade de crescimento econômico e financeiro para o estado do Pará – visto que o mesmo é fortemente penalizado com a Lei Kandir (Lei Complementar n. 87/1996), mas ainda mantém a mineração como uma de suas atividades econômicas com o maior percentual de participação em sua pauta comercial. Além da atração de novos investimentos seja de investidores locais como nacionais e internacionais que tenham o objetivo de gerar emprego e renda no próprio estado.
Figura 3 – Estado do Pará com destaque para os municípios e indústrias mineradoras
Fonte: Departamento Nacional de Pesquisa Mineral (DNPM/PA). Elaboração Geógrafa Natália Pacheco (2012).
Logo se entende que o grande desafio do PNM e do PME do estado do Pará é como resolver direitos conflitivos em relação ao uso e ocupação do território. Dos quatros objetivos do PNM na Amazônia, ainda não há nada concreto para resolução do uso e dos conflitos territoriais. O primeiro, voltado ao Macrozoneamento Ecológico-Econômico da Amazônia Legal, implica resolver as relações de poder historicamente desenvolvidas na região; importante para considerar no segundo, que a mineração se torne verdadeiramente um vetor de desenvolvimento regional, sem colocar em risco as sociedades locais, seria uma agenda política com todos os atores envolvidos – um primeiro passo –, o que está distante de ocorrer em virtude dos interesses hegemônicos externos à região; o terceiro objetivo na região, especialmente no estado do Pará, é conceber uma proposta que respeite as comunidades tradicionais, trata-se da mineração em terras indígenas; o quarto e último, também um problema histórico na região, Tapajós e Serra Pelada foram exemplos catastróficos de uso dos recursos e abandono da sociedade local em detrimento das atividades garimpeira, sua legalização e a Permissão de Lavra.
4. Considerações finais
O Plano Nacional da Mineração (2010-2030) constitui-se como mais um exemplo, de como o Estado brasileiro vem planejando o desenvolvimento em longo prazo através da utilização de seus recursos minerais. O plano nada mais é do que o reflexo das demandas internacionais e,a União, por sua vez, procura adequar a realidade regional a uma demanda global.
A região amazônica no contexto deste plano será, mais uma vez vítima das políticas públicas e ações diretas e indiretas dos governos federal e estadual em busca de sua “modernização” e desenvolvimento regional, ou melhor, para o desenvolvimento nacional. No PNM (2010-2030), o Estado nacional cria condições favoráveis e propícias à expansão econômica no território amazônico para empresas nacionais e internacionais baseado no desenvolvimento das potencialidades competitivas.
Desse modo, o Estado se apresenta através desse plano como um modelador do espaço, levando em consideração apenas os recursos minerais e seus desdobramentos econômicos em longo prazo.
Isso implica que as atividades minerais são, novamente, o exemplo fatídico da ocorrência de mudanças no território, já que por sua vez, provocam a remodelação e reorganização do território amazônico em prol de obtenção de recursos financeiros.
Para finalizar, é necessário refletir que os planos nacionais, como o PNM (2010-2030) que atuam como uma política de ordenamento territorial, se continuarem sendo construídos sem a presença efetiva da sociedade civil, não terão novidades, além da aceleração da exportação dos minérios para outros países com pouca agregação de valor ao trabalho e ao produto, acirrando ainda mais os conflitos já existentes no estado do Pará.
É inegável que a mineração trouxe recursos financeiros para os cofres do estado e dos municípios onde a exploração desse recurso se faz presente, mais são poucos diante da importância de produtos como ferro, alumínio e cobre no mercado internacional e para o desenvolvimento da sociedade brasileira. Se não houver mudanças no modelo extrativista presente na Amazônia, o que sobrará serão lembranças da contradição do modelo econômico imposto pelo Estado brasileiro aos amazônidas.
Referências
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