O Programa de Assessoria Técnica, Social e Ambiental para Reforma Agrária: experiência no Estado da Bahia
Alexandre Troian
Bacharel em Desenvolvimento Rural (UERGS), mestre em Extensão Rural (UFSM), doutorando no Programa de Pós-Graduação em Sistemas de Produção Agrícolas Familiares (UFPel).
Alessandra Troian
Doutora em Desenvolvimento Rural pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Professora na Universidade Federal do Pampa
Nielson Pereira da Silva Bonfim
Engenheiro Agronomo (UESB), Especialista em Ciências Ambientais (UESB)
1. Introdução
Os projetos de assentamentos têm se tornado uma alternativa de desenvolvimento rural e uma possibilidade de minimizar problemas de cunho econômico, social e ambiental da sociedade brasileira. Segundo dados do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA (2013) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE (2006), o Brasil possui 1.258.205 famílias assentadas, de um total de 16.568.205 pessoas ocupadas na produção agropecuária brasileira.
As famílias que participam do Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA) são oriundas de processos históricos de exclusão socioeconômicos e concentram enormes diversidades, como múltiplos modos de expressão e costumes. Essa diversidade de origens e trajetórias também possui relação com suas experiências profissionais, onde o elenco de profissões é variado, destacando-se a predominância de atividades desenvolvidas no setor de prestação de serviços e a presença de categorias genéricas como diaristas e fazedores de “bicos”.
Sucessores de uma cultura do trabalho precário, dividido e heterogerido, as famílias trazem as marcas da submissão e da exploração, experiências de trabalho e vida orientadas pelo imediatismo na luta pela sobrevivência (SCOPINHO et al., 2005). As trajetórias de vida são marcadas tanto pelas atividades rurais como urbanas desenvolvidas em distintos setores e ramos da economia formal e informal que não requerem qualificação, carregando consigo déficits e reduzido domínio de técnicas produtivas (ANTUNES, 1995).
Visando maior elucidação acerca dos assentados, no ano de 2010, o INCRA nacional realizou uma pesquisa sobre a qualidade de vida dos assentamentos. Os resultados apontam que os assentamentos apresentam deficiências de infraestrutura e de acesso a créditos: 21% das famílias ainda não têm acesso à água suficiente (36,4% na Bahia), 42% têm acesso à energia elétrica o ano todo (58% na Bahia), 11,6% têm fossa séptica (7,2% na Bahia), 67,9% consideram as estradas ruins ou péssimas (70% na Bahia), 47,8% não acessaram o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (48% na Bahia), 62,6% acessaram o crédito de instalação modalidade apoio inicial, um auxílio à produção (70,5% na Bahia), 62,6% acessaram os materiais de construção, ou seja, a moradia (na Bahia, 65,1%) (MELLO; GOMES, 2010).
Conforme Mello e Gomes (2010), os assentamentos baianos apresentam em média 4,93 pessoas por lote, cada uma dessas pessoas possuem rendimento mensal, em média de R$ 152,96, considerando todas as receitas, incluindo trabalho externo, previdência e transferência de renda através do Programa Bolsa Família. Desse valor, 41,25% são referentes à produção agrícola, enquanto que a média no Brasil é de 58%.
Ainda de acordo com Mello e Gomes (2010), a partir da pesquisa INCRA/BA (2010), a média do Valor Bruto da Produção (venda acrescida do autoconsumo) das famílias assentadas pelo PNRA no estado da Bahia é de R$ 3.730,00, sendo que o autoconsumo aproxima-se de 35%, o que significa que cada família gera um Valor Bruto menor do que meio salário mínimo mensal. As causas desse cenário podem estar diretamente relacionadas com a precariedade da infraestrutura dos assentamentos, bem como com a insuficiência de acesso ao crédito.
Nessas condições desfavoráveis para a consolidação de uma reforma agrária ampla e expressiva, direcionada para a função social da terra e voltada para o desenvolvimento e consolidação da agricultura familiar, verifica-se a necessidade de articulação entre políticas e programas da iniciativa pública, capazes de garantir o desenvolvimento nos espaços rurais.
Para isso, é essencial que as famílias recebam apoio governamental de forma a aliar o saber tradicional dos assentados aos conhecimentos técnicos gerados nas universidades e nos órgãos de pesquisa. Destarte, é fundamental uma ação de acompanhamento das famílias assentadas, através da implementação de programas de assessoria técnica.
O Programa de Assessoria Técnica, Social e Ambiental (ATES), criado em 2003, como iniciativa do governo federal, caracteriza-se por representar uma ação estruturante para o desenvolvimento de Projetos de Assentamento (PAs) de Reforma Agrária, atuando de forma transversal às demais políticas públicas de desenvolvimento de assentamentos do INCRA e possibilitando uma real articulação entre elas.
Neste sentido, visando ampliar a discussão acerca do programa de ATES, a presente pesquisa tem como objetivo discernir acerca da estratégia adotada pelo INCRA da Bahia/SR051 para atender as famílias assentadas no programa de reforma agrária, identificando as principais ações e políticas públicas priorizadas no programa, assim como seus possíveis avanços e desafios.
O estudo baseia-se em informações adquiridas por meio de pesquisa documental, a partir de referências bibliográficas e análise de dados secundários obtidos por meio dos relatórios mensais e trimestrais elaborados pelos Articuladores2 de ATES e informações através do Sistema de Informações da EBDA (SIN/EBDA). Salienta-se que os relatórios foram gerados entre março de 2010 e dezembro de 2012.
2. Extensão Rural e Assessoria Técnica para famílias assentadas na Reforma Agrária
O item apresenta brevemente as fases da extensão rural no Brasil, desde a sua origem, no final da década de 1940, a partir do modelo americano de Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER), até os dias atuais onde se tem exemplos da atuação da Assessoria Técnica Social e Ambiental, no qual o método e as ações de Assistência Técnica e Extensão Rural possuem cunho ambientalista e viés social.
2.1. Breve histórico da extensão rural no Brasil
No Brasil, a extensão rural surgiu sob influência norte-americana, tanto de capital como de modelo adotado, com o objetivo de superar o atraso na agricultura. No final da década de 1950 acreditava-se na necessidade do país industrializar-se, bem como, a agricultura precisava modernizar-se, aumentar a produção e a produtividade a fim de transferir renda para o setor industrial.
Os processos de transferência de tecnologia visavam convencer, através do processo de persuasão, os agricultores a adotarem determinadas tecnologias que promovessem o aumento da produção agrícola. Para isso, foram utilizados de forma intensiva recursos audiovisuais para repassar as mensagens dos cientistas e técnicos aos agricultores, sendo o grande mentor desse modelo clássico de difusão de tecnologia o professor Everest. M. Rogers (CALLOU, 2007; CALLOU et al., 2008).
Na história da extensão rural no Brasil, o ano de 1948 marca o resultado das conversações e convênios realizados entre Brasil e Estados Unidos que resultaram na implementação do Programa Piloto de Santa Rita do Passa Quatro, no Estado de São Paulo e, na fundação da Associação de Crédito e Assistência Rural (ACAR) em Minas Gerais. A partir de uma proposta de Nelson Rockfeller, a ACAR destinava-se a atuar em prol das melhorias das condições econômicas e sociais da população rural (FONSECA, 1985; OLIVEIRA, 1999; FIDELIS et al., 2010).
Pode-se dizer que a ATER no Brasil passou por três fases distintas. A primeira denominada de assistencialista, a segunda de difusionista e a terceira de humanista crítica, o que mais tarde veio a desencadear nas críticas a difusão de inovações e nas reflexões que vem se fazendo atualmente, a exemplo do programa de ATES.
Na primeira fase, a extensão rural ministrava o conhecimento de forma que os agricultores e suas famílias mudassem as suas mentes para se tornarem mais receptivos e procurassem por conta própria e de forma contínua, meios para melhorar as atividades agrícolas e do lar (CAPORAL, 1998). Esta fase da extensão rural, denominada de “humanismo assistencialista”, prevaleceu desde 1948 até o início da década de 1960. Neste período o significado da extensão rural versava na perspectiva de ajuda técnica e financeira em nível educativo-comunitário. Os objetivos do extensionista eram o de aumentar a produtividade agrícola e, consequentemente, melhorar o bem-estar das famílias rurais, pois se acreditava que com o aumento da renda e a diminuição da mão de obra necessária para a produção agrícola, as famílias teriam mais qualidade de vida (LISITA, 2005; CALLOU, 2006).
A segunda fase da extensão rural, conforme Lisita (2005), orientou as ações dos extensionistas no período de abundância de crédito agrícola subsidiado3, entre 1964 e 1980. Ela ficou conhecida como difusionismo produtivista, por se basear em pacotes tecnológicos modernizantes, com uso intensivo de capital. A extensão rural servia como instrumento para a introdução do homem do campo na dinâmica da economia de mercado e a Assistência Técnica e Extensão Rural visava o aumento da produtividade e a mudança da mentalidade dos produtores, do “tradicional” para o “moderno”. A função da ATER era convencer os produtores, para que esses adotassem novas tecnologias, os conhecimentos empíricos não interessavam, da mesma forma que as reais necessidades dos agricultores não eram levadas em consideração.
O significado da extensão rural na história brasileira foi modificando resistindo às transformações políticas, sociais e econômicas, pelas quais o país passava e vem passando (CALLOU, 2006). Com a crise econômica, política e ambiental do modelo de Revolução Verde4, insucesso do estado desenvolvimentista na década de 1980 e o avanço do neoliberalismo nos anos 1990, o modelo institucional e técnico da extensão rural entrou em crise; consequentemente, o papel da intervenção dos técnicos da ATER também sofreu os ventos da mudança (FERREIRA; GUEDES, 2008).
Após uma série de críticas e consequências do modelo desenvolvimentista e do padrão de transferência de tecnologias e conhecimentos, anos mais tarde a ATER passou a valorizar outros métodos e formas de atuação. Conforme Lisita (2005), do início dos anos 1980 até os dias atuais, devido principalmente ao término do crédito agrícola subsidiado, iniciou-se no país uma nova proposta de extensão rural, que preconizava a construção de uma “consciência crítica” nos extensionistas.
O “planejamento participativo” foi um instrumento de ligação entre os assessores e os produtores, com bases na pedagogia da libertação desenvolvida por Paulo Freire. Essa fase foi chamada de “humanismo crítico” e as metodologias de intervenção rural deveriam pautar-se por princípios participativos, que considerassem os aspectos culturais dos agricultores.
A obra de Paulo Freire “Extensão ou comunicação?” permeia essa ruptura e dá suporte teórico para se vislumbrar uma nova formação extensionista. As propostas do autor propunham ações diferentes das que vinham sendo realizadas pelos técnicos e pelas instituições ligadas ao desenvolvimento rural, a ênfase se dava na educação-comunicação (CALLOU et al., 2008).
No Brasil, o exemplo desse processo é a atual Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural (PNATER). A construção da nova Política Nacional de Assistência Técnica e Extensão Rural deu-se de forma participativa a partir da atuação de diversos atores sociais. Segundo Fidelis et al., (2010), a PNATER nasceu da necessidade de um novo modelo de Extensão Rural para Brasil, um modelo que atendesse, sobretudo, os seguimentos do meio rural brasileiro que historicamente ficaram esquecidos ou foram prejudicados pelo processo de modernização de uma agricultura baseada, política e ideologicamente, na Revolução Verde.
A PNATER surge como uma proposta que visa melhorar, entre outros indicadores, a qualidade de vida, assistência técnica qualificada relacionada com as necessidades de agricultores familiares em suas diversas facetas. Ela foi criada em 2003 e tende a promover e apoiar estratégias que conduzam à sustentabilidade socioeconômica e ambiental no meio rural (CAPORAL; RAMOS, 2006), estimulando a produção de alimentos saudáveis, a comercialização em cadeias curtas, entre outras ações em consonância com a agroecologia. Dessa forma, a “nova” ATER aponta outra postura de trabalho, atuando através de métodos e técnicas que estimulem a participação e o empowerment dos agricultores.
Nesse cenário, emerge o programa de ATES que se orienta por princípios e diretrizes estabelecidos pela Norma de Execução INCRA Nº 71/2008, que propõe os procedimentos técnicos e administrativos para o Programa de Assessoria Técnica, Social e Ambiental à Reforma Agraria, complementada pelo Manual Operacional de ATES, aprovado pela Norma de Execução INCRA Nº 78/2008.
Portanto, a política de ATES é direcionada a um público específico, às famílias assentadas no Programa Nacional de Reforma Agrária através do gerenciamento do INCRA. No caso do programa de ATES, tem-se um balizamento das ações, apontando o perfil dos profissionais que exercerão a funções dentro do programa, sugerindo forma de avaliação e monitoramento, entre outros. Os pontos que aproximam o sistema ATER do Programa de Assessoria Técnica, Social e Ambiental está na perspectiva de trabalhar em parcerias com outras entidades, além das estatais. Além disso, o caráter multidisciplinar e intersetorial marcam essas políticas públicas. A abordagem multidisciplinar e interdisciplinar, estimulando a adoção de enfoques metodológicos participativos e de paradigma tecnológico baseado nos princípios da agroecologia são os carros-chefes do programa de ATES (SCARAMELO, 2009).
2.2. O Programa de Assessoria Técnica, Social e Ambiental
O Programa de Assessoria Técnica, Social e Ambiental (ATES) é uma política pública que, na forma de programa federal, tem como perspectiva o desenvolvimento rural sustentável nos assentamentos reconhecidos, criados e geridos pelo INCRA. Por isso, de acordo com a política, não se trata de assistência, mas de assessoria aos assentados, e dessa forma, não poderia ser apenas técnica, mas também social e ambiental.
Cabe ressaltar que anterior ao referido programa, foi implantada no Brasil a experiência do projeto Lumiar. O projeto Lumiar foi criado no ano de 1996 como uma tentativa de instituir serviços descentralizados de apoio técnico às famílias de agricultores assentados nos projetos de reforma agrária. Contudo, foi um processo descontínuo atingindo um número irrisório de famílias assentadas (SCARAMELO, 2009).
O ATES criado no ano de 2003, possui o objetivo de assessorar técnica, social e ambientalmente as famílias assentadas nos Projetos de Assentamento da Reforma Agrária, criados ou reconhecidos pelo INCRA, tornando-os unidades de produção estruturadas, com segurança alimentar e nutricional, inseridas no processo de produção e voltadas para o desenvolvimento rural sustentável e solidário. Visa um processo descentralizado de apoio às famílias dos(as) agricultores(as) assentados(as) em Projetos de Assentamento, promovendo parcerias entre instituições federais, estaduais, municipais, organizações não governamentais (ONGs) e organizações de assentados (INCRA, 2008).
O programa é coordenado e gerido pelo INCRA, por intermédio da Diretoria de Desenvolvimento de Projetos de Assentamento (DDPA), em nível nacional, e pelas Superintendências Regionais (SR), em suas áreas de atuação. A estrutura de ATES é composta por instâncias de coordenação e supervisão, de participação social e de execução técnica em nível nacional e estadual, tendo como objetivo coordenar, executar e viabilizar a comunicação entre o público beneficiário e o INCRA.
Para Dias (2004), os serviços de ATES representam mecanismos administrativos de descentralização da gestão dos recursos públicos destinados a políticas sociais. A descentralização supõe uma relativa transferência de autoridade e da tomada de decisões para instâncias administrativas menores, territorialmente mais próximas ao contexto de execução das iniciativas.
As ações do programa de ATES têm como referência a proposta da PNATER. Outrossim, ela tem um caráter educativo, buscando promover a geração e apropriação coletiva de conhecimentos, a construção de processos de desenvolvimento sustentável, à adaptação de tecnologias voltadas para a construção de agriculturas sustentáveis. Defende o desenvolvimento de processos educativos permanentes e continuados a partir de um enfoque dialético, humanista e construtivista. Em linhas gerais, o programa visa contribuir para a promoção do desenvolvimento rural sustentável com ênfase em processos de desenvolvimento endógeno (INCRA, 2008).
3. Percurso metodológico
A metodologia é o caminho a ser percorrido ordenadamente durante o processo de investigação. O presente estudo caracteriza-se como qualitativo, mediante o uso de dados secundários obtidos junto ao programa de Assessoria Técnica Social e Ambiental executado no estado da Bahia. A pesquisa qualitativa, embora trabalhe com aspectos amplos e em alguma medida subjetivos, se caracteriza pela riqueza e profundidade de detalhes, os quais podem levar a resultados objetivos, claros e precisos (BAUER; GASKELL, 2003).
O programa de ATES no estado baiano possuiu três instrumentos de monitoramento e avaliação: a) Fórum Estadual de ATES, realizado trimestralmente entre os diferentes níveis de governo, os beneficiários do Programa, movimentos sociais e organizações da sociedade civil; b) Relatórios mensais elaborados pela equipe de Articuladores; e c) Sistema de Informações (SIN), software para registro e acompanhamento das atividades técnicas realizadas.
Assim, o presente estudo baseou-se na análise dos dados5 obtidos através dos três instrumentos de avaliação do programa, considerando as seguintes etapas:
Em uma primeira etapa considerou-se a leitura, por ordem cronológica, e compilação das Atas dos Fóruns Estaduais e de Reuniões extraordinárias, objetivando levantar as demandas futuras e os resultados alcançados nas demandas anteriores. Essa etapa foi realizada no INCRA/SR05;
A segunda analisou as ações que foram executadas em cada um dos 49 Núcleos Operacionais. Para a realização dessa etapa foi utilizada a função relatório simplificado do software SIN;
A terceira e última fase do processo, consistiu-se, do cruzamento dos produtos das etapas anteriores com os relatórios dos Articuladores do programa.
4. Caracterização do espaço empírico: o estado da Bahia
A concentração na estrutura fundiária, além das implicações econômicas, influencia na qualidade de vida das famílias, principalmente no meio rural. Na Bahia, observa-se, ao longo do tempo, uma regularidade de comportamento marcada pela violência política, coronelismo, corrupção institucional e individual, clientelismo e troca de favores políticos.
A economia baiana, conforme Lopes (2011), apesar de se colocar em sexto lugar no Produto Interno Bruto (PIB) do ranking nacional, a Bahia está entre os últimos estados em indicadores de desenvolvimento social, apresentando indicadores inferiores à média nacional, a exemplo da taxa de analfabetismo de 17% para pessoa com idade igual ou superior a 15 anos e analfabetismo funcional de 37%, índice de pobreza acima de 30% (para várias linhas de pobreza absoluta utilizada), índice de Gini de 0,527 e expectativa de vida de 71,4 anos.
A Bahia registra o maior número de analfabetos, a maior quantidade de domicílios sem banheiro ou sanitário e o maior número de casas sem abastecimento de água e coleta de lixo no Brasil. É também o estado brasileiro com mais domicílios sem rede geral de esgoto ou fossa séptica. Segundo dados do Censo Demográfico do IBGE (2010), a Bahia apresenta o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 0,660, ocupando a 22ª posição no país. A população ultrapassou os 14 milhões de habitantes, mantendo ainda um contingente absoluto de 3.914.430 habitantes na zona rural.
O estado é composto por 417 municípios, destes, 24 possuem, em média, mais de 28,6% da população rural com rendimento mensal domiciliar per capita nominal de até R$ 70,00, ponto de corte do Governo Federal para enquadramento na chamada “extrema pobreza. Isso significa que a Bahia é o estado que tem o maior número absoluto de miseráveis, mais de 2,4 milhões de pessoas” (IBGE, 2010).
Em se tratando de meio rural, segundo dados publicados por Mello e Bispo (2013), através do Sistema de Informações dos Projetos da Reforma Agrária (SIPRA), o estado da Bahia possui 642 Projetos de Assentamento, com aproximadamente 42.000 famílias beneficiárias. Estas famílias, além da necessidade de aumentar a produção agrícola e renda auferida, pelo processo histórico de exclusão social vivenciada, demandam ações que vão além do aspecto produtivo e que facilitem o pleno exercício da cidadania e a inclusão social.
Nesse sentido, torna-se necessário disponibilizar orientação qualificada por meio da assessoria técnica para as famílias assentadas, contemplando a cooperação, a agroecologia e a organização interna das famílias. Faz-se necessário a promoção e a construção do conhecimento em conjunto com os assentados(as) (prática-teoria-prática), levando em consideração as condições sociais e culturais das famílias beneficiárias.
5. O programa de ATES: principais metas e alguns resultados
As atividades de ATES constituem uma ação de assessoria técnica descentralizada, em apoio às famílias dos(as) assentados(as) nos Projetos de Reforma Agrária e Projetos de Assentamento reconhecidos pelo INCRA, consolidando-se como uma estratégia fundamental de implementação das políticas para o fortalecimento da Reforma Agrária, da agricultura familiar e camponesa e para a promoção do desenvolvimento rural sustentável e solidário, articulado com as ações nos Territórios da Cidadania, que têm como objetivo superar a pobreza e gerar trabalho e renda no meio rural.
O programa visa abranger os aspectos inerentes à implantação e ao desenvolvimento de Assentamentos (PAs) através do acesso: ao crédito rural; capacitação; cooperação; organização rural; infraestrutura e serviços sociais; infraestrutura produtiva; extrativismo; pesca artesanal; cultura; sistemas de produção, mercado e comercialização; agroindustrialização; turismo rural e meio ambiente, dentre outros. Dirige-se, sobretudo, na promoção da viabilidade econômica, a segurança alimentar e nutricional e a sustentabilidade ambiental das áreas de assentamento, tendo em vista a efetivação dos direitos fundamentais do(a) trabalhador(a) rural e a perspectiva do desenvolvimento territorial.
5.1. Assessoria Técnica, Social e Ambiental na Bahia
O Programa de Assessoria Técnica e Extensão Rural, atualmente, é regido pela Lei 12.188/10. A lei promoveu a alteração da lei de licitações nº 8.666, estabelecendo que para contratação do serviço de ATER no Brasil, as instituições federais devem realizar chamadas públicas e firmar contratos com empresas ou organizações não governamentais. Na Bahia, os serviços de assessoria para Reforma Agrária são prestados através de convênio firmado com a Secretaria de Agricultura do Estado, cuja prestadora é a Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrícola (EBDA). Por ter sido firmado em 2009, ou seja, antes da criação da lei de ATER, as ações do Programa de Assessoria Técnica na Bahia são orientadas por outra base legal, Norma de Execução 71/2008.
Na Norma de execução nº 71, além dos técnicos de campo que trabalham diretamente nos assentamentos, foi previsto na estrutura uma equipe de “articuladores”, que desempenhariam funções em nível macro, para auxiliar, capacitar e potencializar as ações da equipe de campo, um grupo de especialistas para dar suporte e qualificar a equipe de assessores técnicos e, que atua como mediador entre o INCRA e a prestadora de serviço. Ainda tratando especificamente da Bahia, entre o ano de 2010 e 2012, ocorreu um convênio com a Fundação Juazeirense para o Desenvolvimento Científico, Tecnológico, Econômico, Sociocultural e Ambiental (FUNDESF)6, o qual apresenta como interveniente a Universidade do Estado da Bahia (UNEB).
A parceria entre a FUNDESF e a UNEB forneceu assessoria especializada com a finalidade de munir ferramentas metodológicas e orientações para os técnicos de ATES no desempenho dos trabalhos junto aos assentamentos. Atuando, principalmente, como interlocutores entre os técnicos, o INCRA e os assentados, os chamados de “Articuladores de ATES”.
A equipe de articuladores chegou a contar com a atuação de 18 profissionais. Entre as principais atividades dos articuladores destaca-se: planejamento, acompanhamento, capacitação, monitoramento das atividades dos técnicos de ATES e execução de demandas do INCRA. As tarefas eram pautadas em uma Matriz de Atividades, elaborada com base nas prioridades de execução das políticas públicas do Programa Nacional da Reforma Agrária. As prioridades eram construídas coletivamente em espaços propiciados pelos Fóruns Estaduais, através de reuniões técnicas ordinariamente mensais e extraordinárias, quando necessárias, oficinas de planejamento, contatos e encontros, visitas aos Projetos de Assentamento, consulta a relatórios, materiais complementares e demais instrumentos, como os Diagnósticos Rápidos Participativos, por exemplo.
5.1.1. Estrutura do programa e os principais resultados
O INCRA, através da Superintendência Regional de Bahia, possuía no período de análise do estudo (2010 a 2012) em seu corpo técnico, aproximadamente 50 servidores, os quais desempenham atividades relacionadas à competência regimental do órgão. O corpo técnico é composto por Engenheiros Agrônomos, Engenheiros Florestais, Assistentes Sociais, Geógrafos, Biólogos, Técnicos Agropecuários, entre outros profissionais.
Para a implantação do programa que prestou assessoria junto a 84% dos Projetos de Assentamentos existentes no estado, o INCRA com o apoio do convênio celebrado com a EBDA (prestadora), no âmbito do Programa Nacional de Assistência técnica e extensão Rural. O convênio incluía a atuação de 320 profissionais, distribuídos em 71 equipes multidisciplinares de técnicos assessores distribuídas nas mesorregiões do interior da Bahia, em 49 escritórios, ou nos chamados Núcleos Operacionais (NOs). A infraestrutura contava com 120 veículos, computadores desktops, notebooks, entre outros materiais.
O aparato de recursos materiais, técnicos e humanos beneficiaram mais de 35.000 famílias, num total de 547 assentamentos, abrangendo 155 municípios, distribuídos em 20 territórios e cinco mesorregiões da Bahia, conforme apresentado na Figura 1 .
Figura 1 – Núcleos Operacionais, número de assentamentos, área e famílias distribuídas nas cinco mesorregiões do estado da Bahia
Fonte: Elaborado a partir de IBGE (2006).
A função dos técnicos dos 320 técnicos de ATES, basicamente, foi atuar no planejamento dos assentamentos e na execução de atividades de forma direta e pontual, assessorando, elaborando e executando projetos, através do uso de ferramentas participativas, considerando os princípios multidisciplinares, a partir da agroecologia. O planejamento das atividades ocorreu de forma ordenada, através da execução de oficinas e trabalhos de campo. Todas as ações realizadas foram discutidas e acordadas com a comunidade, procurando respeitar o desejo e as escolhas das famílias, respeitando os critérios técnicos nas decisões tomadas. Contudo, essas escolhas foram regidas por disputas políticas entre os atores envolvidos.
A equipe de articulação atuou junto aos técnicos de ATES nos Núcleos Operacionais de forma permanente e contínua, através de deslocamentos programados no campo e em reuniões de coordenação, emitindo relatórios mensais com informações sobre a execução de metas físicas e qualidade das ações realizadas. Em linhas gerais, o objetivo da equipe foi a prestação de serviços especializados de articulação assegurando a integração e a supervisão das equipes técnicas de Assessoria Técnica, Social e Ambiental, locadas nos diversos Núcleos Operacionais no âmbito do estado da Bahia.
Portanto, o projeto foi construído a partir da proposta de coletividade, prevendo a sensibilização das famílias frente aos princípios agroecológicos e buscando contemplar as questões de gênero, produção, organização comunitária, soberania e segurança alimentar e geração de renda.
As principais ações e políticas abordadas para contemplar a proposta estruturada para o projeto foram definidas e edificadas através de uma Matriz de Atividades. O detalhamento de cada ação foi possível após sucessivas discussões e adequações acordadas entre as coordenações do Programa, representada pelo INCRA e pela prestadora de serviço, entre os movimentos sociais, agricultores e técnicos.
A Matriz de atividades, detalhada no Quadro 1, foi compartimentada em três áreas de conhecimento (social, ambiental e produtiva), detalhando ações e programas a serem desenvolvidas, prioridades consideradas para cada assentamento, indicando um ator responsável pelo acompanhamento e gerenciamento das informações de cada macro ação prevista.
Para a construção da matriz foi estabelecida a seguinte estrutura temática:
a) fortalecimento das organizações dos(as) agricultores(as);
b) associativismo e cooperativismo na agricultura familiar;
c) agroindústria familiar/beneficiamento da produção;
d) produtos e mercados diferenciados;
e) estratégia de garantia da comercialização e agregação de valor à produção dos assentados;
f) apoio à comercialização dos produtos e serviços da agricultura familiar;
g) qualificação do crédito rural;
h) fomento às atividades não agrícolas (artesanato e turismo na agricultura familiar);
i) manejo de sistemas florestais;
j) educação ambiental;
l) importância do licenciamento ambiental;
m) promoção e incentivo ao desenvolvimento social;
n) gestão participativa dos assentamentos e;
o) inserção dos diversos grupos socioculturais fortalecendo ações de cidadania.
No decorrer da execução das ações, a matriz foi avaliada e retroalimentada com novas ações e prazos de acordo com as necessidades e condições dos agentes sociais envolvidos. O Quadro 1 acima apresenta as principais ações que foram previstas e priorizadas para o ano de 2012. Por fim, salienta-se que o resultado das discussões gerou um banco de dados, com informações individualizadas por assentamento e uma matriz de planejamento, com estabelecimento de metas anuais.
A maioria das ações previstas na Matriz de Atividades cumpriram as metas pré-estabelecidas, como é o caso do Plano de Exploração Anual, o anteprojeto de parcelamento (com 63 assentamentos contemplados), Bolsa Verde beneficiando 6.519 famílias. No decorrer do desenvolvimento da ATES, foram realizados 98 processos, cerca de 40 com pareceres de Cessão/concessão de uso; licenciamento ambiental em 74 assentamentos; criação de 242 Núcleos de Gestão Ambiental, envolvendo 15.987 famílias; acompanhamento da situação ocupacional em 57 assentamentos, 4.389 famílias.
Ressalvam-se ainda outras ações realizadas na ATES, que possuem significância para o desenvolvimento dos assentamentos, tais como: o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), Arcas das Letras, O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar e o Licenciamento Ambiental.
Por fim, cabe lembrar, segundo as fontes consultadas, que os principais motivos internos para o não cumprimento de algumas demandas foram:
a) a falta de comprometimento com o programa por parte de alguns dos assessores técnicos, de alguns dos servidores do INCRA, de articuladores e da coordenação da prestadora de serviços. Nem todos os atuantes no programa apresentavam perfil, comprometimento e seriedade necessária para atuar junto a um programa de tamanha envergadura;
b) a elevada rotatividade dos técnicos nos Núcleos Operacionais, por conta dos baixos salários e da falta de perspectiva de renovação dos contratos também são aspectos negativos no que se refere à continuidade das ações;
c) coordenações do programa (prestadora e do INCRA) muitas vezes defendiam ideias, interesses e estratégias divergentes.
Outras situações, como a carência de infraestrutura dos Projetos de Assentamentos, e também nos municípios em que eles estão localizados, a distância de centros urbanos, as péssimas condições de acesso e trafegabilidade, e, estiagem, principalmente para os 441 projetos de assentamentos localizados no semiárido (28.623 famílias distribuídas em 1.222.776,76 ha) também contribuíram negativamente.
6. Considerações finais
A criação da Política Nacional de Extensão Rural, em 2003, transformou institucionalmente a execução dos serviços públicos de extensão rural no Brasil. O papel do Estado passou de executor para fomentador dos serviços. O programa de ATES implantado no estado da Bahia atendeu parcialmente a este arranjo, e a partir dele, obtêm-se algumas considerações.
A primeira delas refere-se ao cumprimento das metas. O estudo evidenciou que ao longo do convênio de ATES, diversas metas foram cumpridas, enquanto algumas ações necessitam de melhor aprimoramento para alcançar o objetivo do programa.
Aqui se observa basicamente duas questões. Uma aborda a heterogeneidade das situações em que se encontram os assentamentos no estado baiano. O Estado é o quinto maior do país em extensão territorial, além disso, a sua formatação edafoclimática e socioeconômica varia muito de uma região para a outra. Embora estrategicamente o programa tenha dividido o estado em cinco subáreas e as prioridades foram estipuladas para cada assentamento, as ações eram padronizadas conforme a Matriz de Atividades.
A outra questão está na definição do que é uma meta para o programa. As ações, como reuniões e visitas consideradas resultados finais muitas vezes não são desdobradas em avanços na qualidade de vida das famílias assentadas. Ainda, o fato das reuniões e visitas serem consideradas metas pode tornar o programa mais burocrata e menos técnico.
Concorda-se com Dalbianco (2010), em que as boas intenções do serviço da ATES, a partir do processo de descentralização e terceirização das prestadoras, ficaram comprometidas pela instabilidade institucional a que o programa esteve submetido, sobretudo pela incerteza na renovação dos convênios.
A assessoria técnica necessita ser continuada, com perspectivas claras e liminares, mesmo neste ambiente institucional cultivado pela PNATER. É fundamental o envolvimento dos técnicos com as necessidades reais das famílias. A interpretação dessa atmosfera de múltiplos significados pode refletir em estratégias específicas e contextualizadas com as condições locais de uso e manejo racional dos recursos, potencializando a convivência com as inúmeras restrições.
Assim, é possível que diferentes atores sociais, como os agricultores e os mediadores, compartilhem as mesmas prioridades e parâmetros de conhecimento (fragmentário e difuso ao invés de unitário e sistematizado). É através da mediação entre os diversos atores e seus respectivos projetos, inclusive individuais, que emerge a organização das estratégias de desenvolvimento coletivo, aqui representadas pela Matriz de Atividades.
Pontualmente, com relação à prestadora de serviços, é urgente a recomposição das equipes; maior atuação na melhoria da infraestrutura dos Núcleos Operacionais e na gestão das ações previstas na Matriz de Atividades, dialogando com os objetivos do programa. Menciona-se como uma das maiores limitações e fragilidades do programa de ATES no estado da Bahia, no período em questão, a instabilidade institucional presente na atual conjuntura, evidenciada, sobretudo a partir das novas regras e decretos, o que vem comprometendo o desempenho do programa e elevando a rotatividade dos técnicos.
Entende-se que para minimizar os problemas acima elencados são necessárias ações precisas de organização da contratante, assim como da prestadora contratada, principalmente no que diz respeito ao nivelamento entre ambas, no que se refere aos objetivos do programa e das estratégias de ação para atingir esses objetivos.
Uma das ações essenciais a ser priorizada nos assentamentos da Bahia é a regularização fundiária para que assentamentos e assentados estejam aptos para acessar as políticas públicas oriundas do programa de reforma agrária. Para a regularização fundiária é preciso considerar dois níveis, o dos assentamentos e o dos beneficiários. Não raros foram os casos em que ações previstas na Matriz de Atividades acabaram sendo seletivas para o público regularizado, ao mesmo tempo sendo excludente aos assentados que compõe esse passivo.
O primeiro nível é contemplado através da organização espacial dos assentamentos ainda não parcelados, parcelando-os e reconhecendo o processo de parcelamento de muitos assentamentos que já possuem a divisão espacial pré-estabelecida. O segundo, através da regularização da situação ocupacional dos beneficiários, atualizando o Sistema de Informações dos Projetos da Reforma Agrária. Este último é uma ferramenta cadastral que o INCRA utiliza para definir os direitos e deveres dos assentados, ou seja, somente com esse registro o cidadão é oficialmente beneficiário dos programas de reforma agrária (crédito, moradia, entre outros).
Além disso, a organização espacial dos lotes é essencial para a produção de “bem de raiz”7. Essa ação foi a mais citada e reivindicada pelos agricultores assentados. Paralelamente, atuar fortemente no licenciamento e na aplicação de créditos de instalação, também é essencial para contribuir com melhoras nas condições de vida das famílias.
Rigorosamente, as associações dos assentamentos precisam ser fortalecidas dentro de um programa social que vise a autogestão, com o fortalecimento de todos os grupos sociais integrantes das comunidades assentadas. Neste sentido, considera-se o programa de ATES uma ferramenta de desenvolvimento, capaz de tornar as famílias assentadas autônomas nas decisões e no controle das suas prioridades.
Por fim, lembra-se que apesar das limitações na execução do programa, muitas ações positivas emergiram. Tais ações vão ao sentido da valorização dos saberes e das especificidades de cada região e bioma, com foco na agroecologia e na economia solidária, promovendo a integração territorial, a segurança alimentar e a adoção de metodologias participativas como forma de democratizar as decisões. Ainda, muitas iniciativas propondo empoderamento aos beneficiários, desenvolvendo processos de construção do conhecimento que visam a melhoria da qualidade de vida das famílias beneficiárias e causando a inclusão de mulheres e jovens nas atividades produtivas dos assentamentos puderam ser presenciadas.
Embora o Programa de Assessoria Técnica Social e Ambiental possua limitações, que precisam ser urgentemente corrigidas, o programa pode ser considerado uma ferramenta e uma excelente iniciativa governamental no processo de desenvolvimento rural sustentável, principalmente em assentamentos rurais, que por muitas décadas, ficaram fora da pauta das ações políticas.
A simbiose entre as políticas públicas, os posicionamentos políticos, com respeito às verdadeiras prioridades dos beneficiários é básica para criar as condições necessárias de maximização dos objetivos com vistas ao desenvolvimento rural.
Notas
1 Superintendência Regional do Estado da Bahia (SR05).
2 Equipe multidisciplinar de profissionais especializados no programa de ATES. As principais atividades desenvolvidas por essa equipe estão descritas no item 5.1.2 Estrutura do programa. Sublinha-se que o primeiro autor atuou como Articulador do programa entre março de 2010 e dezembro de 2012.
3 Em 1965, sob o Governo Militar, foi criado o Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR).
4 Foi a partir da década de 1960 que se intensificou a utilização de produtos industriais em larga escala na produção agrícola, o chamado “Pacote Tecnológico”: fertilizantes inorgânicos, pesticidas, modernos equipamentos de mecanização etc., tornando a atividade agrícola dependente da indústria de insumos. O governo fomentou crédito para aquisição desse pacote, as instituições de pesquisa e extensão rural deram ênfase para o melhoramento de variedades, geneticamente uniformes. Tal modelo de emprego de tecnologias é destinado a grandes lavouras de monocultura. Visa, antes de qualquer coisa, garantir a produtividade a qualquer custo, favorecendo grandes produtores e ignorando aspectos culturais, sociais e ambientais (CAMARGO, 1986).
5 O primeiro e o terceiro autores tiveram acesso aos documentos oficiais e aos instrumentos de monitoramento porque atuaram no programa no período avaliado no presente trabalho.
6 Vigente até dezembro do ano de 2012.
7 Investimentos em construções e instalações, culturas perenes (pomar, entre outros).
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